王茜 | “一带一路”倡议下跨境输出就业社会保障制度的体系化完善

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作者：微信文章






作者：王茜

法律经济学博士

上海工程技术大学管理学院讲师

引用格式：王茜.“一带一路”倡议下跨境输出就业社会保障制度的体系化完善[J].理论月刊，2025（8）：128-140.

摘  要

“一带一路”倡议下人员跨境流动在数量和范围上的扩展，使跨境输出就业面对更为复杂的社会保障参与标准冲突及待遇可输出性、可携带性需求。我国当前跨境输出就业社会保障体系中的本土制度与国际合作面临系统性设计、待遇输出规则及类型化规则相对欠缺，合作模式及事项单一，实际覆盖群体有限的困局，不能适应共建“一带一路”发展的现实需求。为满足高质量共建“一带一路”对人员流通质量的新要求，跨境输出就业社会保障制度的体系化完善应以促进人员流通为核心，统筹推进本土制度和国际合作，并顺应共建“一带一路”发展调整侧重点，实现跨境输出就业社会保障本土专门性立法与国际合作模式拓展并行，社会保障待遇输出制度与国际合作事项扩展并重，分类细化规则与统一归口管理机构同步。

目前，我国已与150多个国家、30多个国际组织签署共建“一带一路”合作文件，对外投资与经济合作的持续发展带动我国劳动者向境外流动，跨境输出就业活动愈发频繁。“2024年，我国企业共向境外派出各类劳务人员40.9万人，比上年同期增加6.2万人；其中承包工程项下派出15.3万人，劳务合作项下派出25.6万人。年末在外各类劳务人员59.4万人。”跨境输出就业社会保障需要依赖一套不同于本土就业的制度来实现，其不仅包括本国内与跨境输出就业及社会保障相关的一系列涉外制度，即跨境输出就业社会保障本土制度，还包括社会保障国际合作，为此更需要进行体系化建构。党的二十大报告提出“统筹推进国内法治和涉外法治”。党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，进一步提出“加强涉外法治建设”，“完善涉外法律法规体系和法治实施体系”。在“一带一路”倡议扩大了我国跨境输出就业人员数量和区域范围的背景下，进一步加强跨境输出就业社会保障的制度建设，统筹推进跨境输出就业社会保障本土制度和社会保障国际合作的体系化完善，既是完善我国涉外法治建设的重要一环，又是以促进人员流通深化互联互通，推动共建“一带一路”高质量发展的关键议题。

虽然我国已存在由跨境输出就业管理及相关社会保险规则构成的本土制度和以社会保障双边互免协定为核心的国际合作，但是两者分别存在着系统性设计和专门性规定相对缺失，合作模式与事项单一、覆盖范围较窄等问题，且并未顺应“一带一路”倡议的发展进行适应性调整。而当前我国跨境输出就业社会保障的相关研究多集中于社会保障双边国际合作，体系化研究相对较少，对跨境输出就业社会保障本土制度及其他社保国际合作模式的关注度不足。同时基于“一带一路”背景的社会保障专门性研究也相对较少，多集中在共建国家劳动力市场和社会保障水平的国别研究，而与权益保障相关的研究则更多围绕劳动者保护的一般性问题展开。故本文尝试在明晰跨境输出就业社会保障制度体系化构成的基础上，检视“一带一路”倡议下我国跨境输出就业社会保障本土制度和国际合作的现存问题，并在此基础上提出跨境输出就业社会保障制度体系化完善的基本思路和具体措施。

一、跨境输出就业社会保障制度体系化的基本构成

（一）

“一带一路”倡议下为何需要体系化建构？

不同于劳动与社会风险皆限于本国境内的本土就业，跨境输出就业所需应对的风险具有地域和时期上的复杂性。除可能存在境内就业期间外，还有境外就业期间、返境就业期间等，故跨境输出就业社会保障在制度设计和运行上存在区别于本国境内社会保障的特殊之处，主要表现为不同国家社会保障参与标准之间的冲突，以及社会保障待遇需具备可输出性和跨境可携带性。这使得仅依靠本国内部社会保障制度或社会保障国际合作都无法实现跨境输出就业的全过程保障，必须进行跨境输出就业社会保障制度的体系化构建。而我国“一带一路”朋友圈的不断扩大，更凸显了跨境输出就业社会保障制度体系化完善的必要性和急迫性。



第一，不同国家社会保障参与标准之间的冲突需要依靠体系化的制度设计加以缓和。社会保障参与主要存在两种标准：一是依国籍保障标准，即一国社会保障的覆盖范围为本国公民，不论其是否实际居住于本国境内；二是依居住地保障标准，即满足本国居住要求的自然人均受社会保障覆盖，包括在本国居住而没有取得国籍的外国人。故当劳动者本国采取国籍标准，就业国采取居住地标准时，就可能面临社会保障双重缴费问题；当本国采取居住地标准，就业国采取国籍标准时，就可能面临社会保障的双重缺失。同时一国社会保障参与标准未必是严格的国籍或居住地标准，存在以国籍为主、配合居住地标准，或以居住地标准为主、配合国籍标准的情况，这就使标准的冲突更加复杂。为缓和社会保障参与标准的冲突性，一方面需要劳动者本国进行针对性的制度设计，如根据本国跨境输出就业的特点设置相应社会保障参与规则，避免跨境劳动者社会保障的缺失；另一方面则需要通过社会保障国际合作来解决社会保障双重缴费问题。

第二，社会保障待遇的可输出性和可携带性需要体系化构建加以实现。社会保障待遇的可输出性通常是指社会保障待遇或福利可在境外给付，在跨境输出就业语境下，主要是指劳动者在跨境流动期间能够得到本国社会保障待遇或福利给付。劳动者在境外就业期间的社会保障状况，除受就业国社会保障制度影响外，与本国社会保障待遇的可输出性直接相关，故其对前往社会保险状况相对较弱国家，或难以纳入就业国社会保障体系国家的跨境就业人员尤为重要。社会保障待遇的可携带性，传统上是指在缴费且确定待遇的社会保障计划中，劳动者在更换工作时保持、维持和转移已获得的社会保障权利以积累社保待遇的能力，而不受国籍、居住国或部门所属关系的影响。在跨境就业领域内，社会保障的跨境可携带性则通常被解释为跨境劳动者独立于本国和就业国，“保留、维持和转移既得社会保障权利”的能力。社会保障待遇可输出性和可携带性的实现既需要依靠劳动者本国社会保障制度，如设计相应的社会保障待遇输出制度和具体实施细则，也需依靠劳动者本国和就业国之间的社会保障国际合作，如签订社会保障国际协议并进行国内规则转化。

第三，“一带一路”倡议下跨境输出就业社会保障制度的体系化完善具有急迫性和必要性。一方面，随着“一带一路”合作与交流日益频繁，人员跨境流动国家和地区的增多加重了社会保障参与标准的冲突性，使跨境输出就业人员及企业面临社会保障双重缺失或双重缴费的概率提升。同时，我国企业和劳动者跨境流动时所面临的社会保障状况也日趋复杂，增强了对社会保障待遇可输出性和跨境可携带性的需求。另一方面，推动高质量共建“一带一路”也对人员跨境流通提出了更高的要求，这就需要一套促进人员流通的体系化保障标准，而社会保障标准是其中最为重要的组成部分。为此，以我国跨境输出就业社会保障制度的体系化完善为基础，进一步强化“一带一路”背景下双边乃至多边社会保障国际合作的推进，不仅能为我国跨境输出就业人员提供权益保障路径，更能成为持续提升“一带一路”倡议下共建国家跨境就业人员社会保障水平的基石。

（二）

跨境输出就业社会保障制度体系的具体构成

跨境输出就业社会保障制度体系由跨境输出就业社会保障本土制度和社会保障国际合作两部分构成。前者主要包括与社会保障参与相关的各类型跨境输出就业社会保障覆盖及费用缴纳规则，与社保待遇可输出性相关的不同类型社会保障待遇境外给付和补领规则，跨境就业社会保障管理机构设置等本土规则。后者是指国家之间通过签订双边及多边社会保障协议或批准相关国际公约等形式建立的社会保障制度衔接机制，主要涉及与社会保障参与标准相关的费用免除、平等待遇，与社保待遇跨境可携带性相关的期限累计计算、待遇分担支付和转移等。

跨境输出就业社会保障本土制度与社会保障国际合作相互影响，有机地构成一国跨境输出就业社会保障制度体系，共同影响着跨境劳动者及“走出去”企业社会保障权益的实现。一方面，两者需相互配合。本土制度中社保待遇的输出在一定程度上需通过国际合作来配合落实，而社会保障国际合作中的社保费用互免、期限累计计算、待遇分担支付和转移都需要本国社保规则落地支持，并由本国社保机构沟通协调和具体实施。另一方面，两者互为补充。当一国社会保障国际合作模式和事项较为丰富时，本国跨境劳动者及相关企业的社会保障权益在就业国较易实现，对本国社会保障待遇输出的实际需求就相对较低；而如果一国社会保障本土制度中待遇输出规则较为完备，则即使社会保障国际合作事项相对单一也能够在很大程度上满足跨境输出就业的社会保障需求。

二、“一带一路”倡议下跨境输出就业社会保障制度的现状检视

（一）

跨境输出就业社会保障本土制度的问题

1.缺乏人员跨境流动视角的系统性制度设计

整体上看，我国跨境输出就业社会保障本土制度未能从人员跨境流动的视角进行系统性设计，难以适应“一带一路”背景下人员高质量流通的需求。具体而言：第一，我国跨境输出就业社会保障本土规则相对分散，缺少一般性和统领性规定。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称“《社会保险法》”）中仅存在两处与社会保险待遇境外给付相关的内容，一是规定境外就医的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围，二是移居境外的停止享受失业保险待遇。此外，《工伤保险条例》中有被派遣出境工作职工工伤保险关系中止的概括性规定。而与就业相关联的《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》中并未直接规定跨境输出就业及其社会保障权益等内容，《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》中也未有直接与跨境就业社会保障相关的规定。

第二，更多将跨境输出就业视作对外经济活动的组成部分，未能从人员跨境流动角度进行社会保障的制度设计。一方面，跨境输出就业社会保障相关规则多散见于对外经济合作及跨境就业管理的规范性文件之中，如《对外承包工程管理条例》《对外劳务合作管理条例》《境外就业中介管理规定》《商务部关于加强对外投资合作在外人员分类管理工作的通知》（以下简称“《加强在外人员分类管理工作通知》”）等。另一方面，境外就业管理职能也由商务主管部门承接。可见，当前跨境输出就业社会保障制度未能从人员跨境流动的角度考虑跨境输出就业及其社会保障问题。虽然跨境输出就业通常与经济活动相伴，但对外经济活动与人员流动在管理思路及理念上存在较大区别。前者重在规范经济活动与经济行为，而后者则需以保障和促进人员流通为目标，并在此基础上设计相应规则。将跨境输出就业作为对外经济活动的一个部分进行管理，会导致偏重对其中与经济行为相关内容的规范，难以给予社会保障问题足够的重视，这与共建“一带一路”对人员流通的高质量要求是不相匹配的。

2.待遇输出规则未适应“一带一路”发展趋势

共建“一带一路”国家的不断增加，促使我国劳动者流入更多具有不同社会保障模式和状况的国家和地区，这就对社会保障待遇的可输出性及配套规则提出更高的要求。如共建“一带一路”合作覆盖非洲全域，作为共建“一带一路”最重要的方向之一，非洲也是我国跨境就业人员流动的重要地区，但其社会保障覆盖状况远低于全球平均水平。当跨境就业人员前往这些社会保障水平较弱的国家或地区时，其社会保障状况往往取决于我国社会保障待遇的输出规则。从我国社会保障体系出发，社会保障待遇输出主要涉及社会保险和社会救助，然而，这两类社会保障在待遇输出规则上都难以适应当前“一带一路”的发展趋势。

一方面，就社会保险而言，即时需求较强的医疗保险和工伤保险待遇输出规则较少且操作性较差，待遇的可输出性整体较弱。《社会保险法》第30条规定境外就医的医疗费用不纳入基本医疗保险基金的支付范围，意味着医疗保险基金待遇不具备可输出性；对与境内用人单位存在劳动关系的跨境就业人员非由医疗保险基金支付的医疗期待遇及疾病津贴等如何计算和支付等也未加以明确。同时，对依据《工伤保险条例》第44条未中止国内工伤保险关系的派出劳动者，在境外工作期间的工伤如何认定；治疗工伤的医疗费用在工伤保险基金难以跨境给付的情况下如何支付，如用人单位支付本应由工伤保险基金给付的医疗费用后是否能向工伤保险基金求偿；本应由工伤保险基金支付的除医疗费用外的其他工伤待遇，如康复费用、生活护理费、一次性伤残补助金、伤残津贴等在派出劳动者返回境内后能否及如何补领等问题均未有操作性规则。社会保险待遇输出规则的相对缺失，不仅使跨境就业人员可能面临社会保障缺失的局面，还会加重“一带一路”倡议下“走出去”企业额外提供其他保障措施的成本，也在一定程度上限制社会保障国际合作事项的拓展。

另一方面，从社会救助来看，跨境输出就业所需的救助类型主要包含受灾人员救助以及在海外因战争、动乱、疫情或其他特殊突发事件而导致无法维持基本生活的其他救助两种类型。当前《社会救助暂行办法》定位于境内公民的社会救助，对跨境就业人员的救助通常依托领事保护制度来完成。然而不论是根据利害相关方要求或在紧急情况下提供协助或帮助的狭义领事保护，还是基于领事职务可能提供服务、协助和保护的广义领事保护，均非在社会保障框架内为包括跨境就业人员在内的我国公民提供境外救助的制度依据，整体上缺乏与社会救助相关的输出规则。“一带一路”倡议下我国跨境输出就业面对更加多变的就业国自然、经济、社会状况，亟须从受物质帮助权这一基本权利的视角为跨境就业人员的灾害及其他特殊突发事件救助提供有效的法律支撑。

3.不同跨境就业类型的专门性规则相对缺失

我国跨境输出就业类型较为多样，既包括对外承包工程派出、对外劳务合作派出、对外投资派出、其他对外（如贸易、驻外办事处）派出、境外就业中介就业和境外自主就业等多种就业模式，也涉及境内劳动关系、境内劳动关系+境外劳动关系、境内民事关系+境外劳动关系等多种法律关系类别。不同就业模式和法律关系的跨境输出就业之间存在着较强异质性，社会保障关系及需求也存在区别，因此社会保障本土制度的关注重点也应有所差别。

然而，当前跨境输出就业社会保障仅存在少量笼统性规定。不论是与就业管理和劳动者权益保护相关的法律中，还是不同类型跨境输出就业管理的规范性文件中，均未就社会保障特别是社会保险问题进行专门性规定。对存在境内劳动关系的对外承包工程、对外投资及驻外办事处等派出人员，仅能简单套用本土就业的社会保险规则，缺乏细致操作标准，如前述派出人员存在境外收入的情况下，以何部分收入作为境内社会保险的缴费基数就未有明确规定。而对不存在境内劳动关系的跨境输出就业类型的具体社会保险规定则更为欠缺，如与对外劳务合作企业签订服务合同的派出人员能否依照劳务合作合同的约定在我国境内办理并缴纳社会保险费用，境外就业中介应代办何种类型社会保险等内容也均未加以明确。



（二）

社会保障国际合作的现状问题

1.单一合作模式及事项难以满足共建“一带一路”需要

我国社会保障国际合作模式较为单一，主要表现为双边社会保障协定。当前我国共与13个国家签订双边社会保障协定，在与跨境就业社会保障相关的国际公约上，仅有国际劳工组织《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》生效。而从社会保障国际合作的具体事项来看，双边社会保障协定基本仅涉及社会保险费用互免，且主要为养老保险和失业保险。已公布内容的11个双边社会保障协定覆盖养老保险，7个双边社会保障协定覆盖失业保险，只有《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定议定书》中涉及医疗保险，且仅在特定期限内暂免符合特定条件的韩方在华人员基本医疗保险缴费。与跨境社会保障相关的国际公约在事项上仅涉及工业事故赔偿的同等待遇。社会保障国际合作事项整体上也相对单一，对如社会保障参与上的国际协同、参保时间合并计算、社会保障待遇按比例分担及社会保障费用返还等其他事项，均所涉甚少。

虽然双边社会保障协定仅涉及单一合作国，不论在最初意向表达、谈判磋商的难易程度、所需耗费的各项成本等方面都较多边社会保障国际合作更为简便。然而，仅依靠相对单一的国际合作模式及事项难以满足跨境输出就业人员社会保障的实际需求，也不符合高质量共建“一带一路”的战略需要。首先，从跨境输出就业的发展趋势来看，随着高质量共建“一带一路”的推进，我国企业海外多地区、多领域发展，跨境就业人员并非只前往单一境外国家或地区工作，仅依靠双边社保协定难以满足跨境输出就业在多个境外国家或地区流动的实际需要。其次，从人员跨境流动的现实需求来看，社会保险的费用互免只能有限地消除双重缴费问题，难以真正满足跨境就业人员维持、转移社会保障权益的需求。最后，从国际话语权的角度出发，党的二十大报告中提出“全面提升国际传播效能，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权”。在跨境就业社会保障领域，有效地把握和推动与生存权、发展权密切相关的社会保障标准制定就显得尤为重要，仅通过单一的双边社保互免协定难以推动形成和建立相应的国际规则。

2.合作推进程度与共建“一带一路”发展的匹配度较低

当前社会保障国际合作的推进程度难以匹配共建“一带一路”的发展现状，社会保障协定签订与“一带一路”倡议下人员流动重点国家的重合度较低。首先，从签订数量上看，与我国签订双边社会保障协定和签署共建“一带一路”合作文件的国家在数量上存在着较大差距。当前与我国签署共建“一带一路”合作文件的国家超过150个，而与我国签订双边社会保障协定的国家仅为13个。

其次，在所涉国家上，当前双边社会保障协定签订国多为欧洲发达国家；而在“一带一路”倡议下，我国人员跨境流动重点国家更多分布在亚洲和非洲地区，包括大量发展中国家，其中绝大多数国家未与我国签订双边社会保障协定。与我国同时签署共建“一带一路”合作文件和双边社会保障协定的国家仅有塞尔维亚、韩国、卢森堡和吉尔吉斯斯坦。

最后，结合“一带一路”倡议下人员流动重点国家来看，根据《中国统计年鉴》相关数据显示，2019年至2023年我国对外承包工程派出人数连续5年超过1000人的国家共计19个，全部为共建“一带一路”国家；对外承包工程年末在外人数连续5年超过1000人的国家共计40个，其中共建“一带一路”国家为38个；对外劳务合作派出人数和年末在外人数连续5年超过1000人的国家分别为4个和13个，其中共建“一带一路”国家分别为3个和10个，如表1所示。可见，我国跨境输出就业重点国家与共建“一带一路”国家之间具有高度重合性，而两者与我国双边社会保障协定签订国之间的重合度则较低。与我国同时签订双边社会保障协定和签署共建“一带一路”合作文件，且属于跨境就业人员流动重点国家的仅有2个（塞尔维亚、韩国）。不论从已签署共建“一带一路”合作文件，还是人员跨境流动较为频繁的国家来看，我国社会保障国际合作的推进程度都未能匹配共建“一带一路”的发展状况。



3.对前往共建“一带一路”国家跨境就业人员的覆盖较为有限

当前我国双边社保国际合作对前往共建“一带一路”国家跨境就业人员在实际覆盖类型和数量上都较为有限。第一，从覆盖人员类型来看，我国双边社保协定主要覆盖派遣人员、在航空器或航海船舶上的受雇人员、外交和领事机构人员或公务人员，如表2所示。而其中的“派遣人员”与“一带一路”倡议下依托对外经济合作和对外投资等派出至境外就业的人员的重叠度并不高。虽然从境内单位派往境外就业这一表征来看，对外承包工程派出、对外劳务合作派出、对外投资派出、其他对外派出以及境外就业中介就业人员均具有此表征，但“派遣人员”的其他要素则将许多派出至境外就业的人员排除在外。如“派遣人员”通常要求劳动者受雇于我国领土上有经营场所的雇主，那么仅与国内对外劳务合作企业建立民事关系及通过境外就业中介就业的类别就被排除在此范围之外。同时“派遣人员”在境外为国内雇主工作的要求，又将部分为该雇主所设立境外子公司、合资企业或其他实体工作的对外承包工程派出，以及为国外雇主工作的对外劳务合作派出和境外就业中介就业人员排除在外。可见，双边社保协定中“派遣人员”仅包括对外投资派出、其他对外派出，及部分对外承包工程派出和对外劳务合作派出人员，实际覆盖范围有限，如表3所示。





第二，从覆盖人员数量来看，通过分析与“派遣人员”具有关联性的对外承包工程和对外劳务合作两类派出人员的数据可以看出，双边社保协定覆盖人员数量占两类派出人员整体数量的比例较低，而所覆盖的前往共建“一带一路”国家的人员数量则占比更低。2020年至2023年已与我国签订双边社保协定国家对外承包工程派出人数占当年对外承包工程派出人员总数的比例分别仅为2.9%、3.5%、2.5%、1.7%；对外承包工程年末在外人数占比分别仅为1.9%、2.7%、2.8%、2.7%；对外劳务合作派出人数占当年对外劳务合作派出人员总数的比例分别为12%、4.9%、10.2%、7.7%；对外劳务合作年末在外人数占比分别为26.2%、20.1%、18.4%、15%，如表4所示。而在共建“一带一路”国家中，双边社保协定所覆盖的对外劳务合作派出人数和年末在外人数则占比更低，2020年至2023年分别仅为总数的0.8%、0.6%、1.7%、1.3%和1.5%、1.6%、2.3%、2.1%。可见，在“派遣人员”仅覆盖部分对外承包工程和对外劳务合作派出人员的情况下，双边社会保障国际合作在覆盖人员的数量上也较为有限。



三、我国跨境输出就业社会保障制度的体系化完善方案

（一）

跨境输出就业社会保障制度体系化完善的基本思路

1.以促进人员流通为核心统筹推进

中华人民共和国主席习近平在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中提到，“提出这一倡议的初心，是借鉴古丝绸之路，以互联互通为主线，同各国加强政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”。促进人员流通是强化互联互通的关键环节，不论是“硬联通”“软联通”还是“心联通”，都需要依靠人员流通。而跨境就业社会保障本身是影响人员流通的重要因素。为满足推进高质量共建“一带一路”对人员流通质量的新要求，跨境输出就业社会保障制度的体系化完善需要转变将劳动者跨境流动作为对外经济合作附带关注点的思路，围绕跨境输出就业社会保障权益实现，以促进人员流通为核心，统筹推进跨境输出就业社会保障本土制度与国际合作。一方面，通过对跨境输出就业社会保障进行本土专门性立法，完善社会保障待遇输出和跨境就业社会保障操作的具体规则，提升即时需求较强社保待遇的可输出性，满足前往社会保障状况相对较弱的共建“一带一路”国家或地区跨境就业人员的实际社会保障需求，并为在社保国际合作事项上的扩展做好制度准备。同时，落实跨境输出就业社会保障的操作性规则，提升社会保障参与的可操作性和标准化，在事前明确人员跨境流动风险分担及社保责任，为人员流通提供较为良好和稳定的社会保障预期。另一方面，拓展社会保障国际合作模式和事项，消除人员跨境流动可能带来的社会保障权益损失，降低企业跨境发展的成本支出，更好地激发企业和人员流通的动力。同时以社会保障国际合作水平提升为契机，深化我国跨境输出就业社会保障本土制度的革新，进一步优化社会保障可携带性、操作性规则，并推动跨境就业和社会保障管理机构改革。

2.顺应共建“一带一路”发展调整侧重点

面对“一带一路”倡议下跨境输出就业在数量和范围上的扩展，跨境输出就业社会保障本土制度和国际合作应顺应发展的新要求进行侧重点的战略性调整。在本土制度上，针对劳动者流入更多具有不同社会保障模式国家的现状，特别是前往社会保障状况相对较弱国家时可能面临的社会保障缺失状况，改变仅依赖碎片化、位阶较低跨境输出就业社会保障规则的局面。在促进人员流通这一核心目标的指引下，系统性且细致化地完善我国跨境输出就业社会保障本土立法，强化社会保障待遇输出规则，增强即时需求较强社会保障待遇的可输出性。在社会保障国际合作上，顺应“一带一路”倡议下跨境流动的现实状况，加强与跨境输出流动重点国家的社会保障合作磋商及谈判，改变主要通过社保费用双边互免协定进行国际合作的局面，在扩大合作国家及事项范围的基础上，持续推进双边社会保障国际合作。同时，在“一带一路”倡议框架内探索分区域、有步骤地推进社会保障多边国际合作，使社会保障多边国际合作成为推进共建“一带一路”高质量发展的重要内容，强化我国在社会保障领域的国际话语权。

（二）

跨境输出就业社会保障制度体系化完善的具体措施

1.本土专门性立法与国际合作模式拓展并行

在跨境输出就业社会保障本土制度上，顺应跨境输出就业模式和法律关系的复杂性及社会保障的特殊性，改变跨境输出就业及社会保障规则分散于各个法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的局面，依托跨境输出就业制度的系统性完善或跨境劳动者权益保护的专门性法规进行跨境输出就业社会保障的专门性立法。通过此专门性立法明确各方的社会保障权利、义务、责任及具体实施规则等内容，也为推动社会保障国际合作提供国内法上的系统性支持。如菲律宾作为跨境输出就业较多的国家，将跨境输出就业的海外劳动者纳入本国的劳动法典及社会保障法律体系中，颁布有关海外劳动者的专门性法规，完善海外劳动者包括社会保障在内权益的法律体系建设，以此促进和推动跨境就业及社会保障的双边或多边国际合作。

在社会保障国际合作上，一方面，加强与分布于亚洲和非洲地区的“一带一路”倡议下人员流动重点国家进行社会保障国际合作磋商。2019年至2023年对外承包工程或（及）对外劳务合作派出或年末在外人数连续5年超过1000人的国家，应作为双边社会保障国际合作磋商的重点国家，（见表1）。参考印度作为劳动力输出国的经验，运用共建“一带一路”所带动的投资和就业规模优势，先行与上述重点国家磋商长期性社会保障的费用互免，再进一步协调社会保障待遇可携带性的合作事项。

另一方面，在“一带一路”倡议下，依托相对成熟的既有组织或合作机制，拓展社会保障国际合作模式，加强与地缘关系密切地区的多边社会保障国际合作磋商，如依托《区域全面经济伙伴关系协定》、上海合作组织、中国—东盟全面战略伙伴关系、中国—海合会战略对话等，在不同地区内同步推进与不同国家双边社会保障协议磋商及多边社会保障国际合作意愿的表达。此外，还可在共建“一带一路”相关文件中表达我国通过社会保障国际合作增强互联互通的关切，在与共建国家或地区磋商或签订双边或多边合作文件时增加与社会保障相关的表述，推动我国主导的多边社会保障基本标准的建立。



△《区域全面经济伙伴关系协定》

2.待遇输出制度与国际合作事项扩展并重

共建“一带一路”国家的增多，使我国企业和劳动者跨境流动所面临的社会保障状况日趋复杂。为保障前往社会保障状况相对较弱或与我国无社保国际合作国家的跨境就业人员社保待遇的获取，就需要既强化社会保障待遇输出本土制度，增强即时需求较强社会保障待遇的可输出性；又要持续推进社保国际合作在覆盖人员和事项范围上的扩展，增强社会保障待遇的可携带性。

就社会保障待遇输出制度而言，首先，依内容、分阶段推进即时需求较强的工伤保险和医疗保险的待遇给付，使跨境就业人员尽可能及时得到相应待遇。这对前往社会保障状况相对较弱的共建“一带一路”国家的跨境就业人员尤为重要。具体而言，区分由用人单位给付和由社保基金支付的社保待遇。前者采取直接即时给付的方式，对已参保或应参保并缴费的跨境就业人员，在制度中明确医疗期工资、伤残津贴以及终止或者解除劳动合同需支付的一次性伤残就业补助金等应由用人单位及时向劳动者支付。后者在跨境就业人员未纳入就业国相应工伤、医疗保障或享受相关待遇的情况下，则可通过两种方案来构建：其一，对工伤类医疗费用，在用人单位按法律要求为跨境就业人员购买人身意外伤害保险的情况下，超出该保险范围的工伤医疗费用由用人单位先行在境外直接支付，再将境外就业期间遭受工作伤害等相关证明材料提交境内社会保险行政部门申请工伤认定，并由工伤保险基金根据情况以实际支出或相应比例替代补偿用人单位先行支付的医疗费用。对于非工伤类医疗费用，则可设置一定的周期和金额上限要求，在境内用人单位提供其先行支付的证明材料后由医疗保险基金进行替代补偿。其二，在设置一定标准或目录的基础上，通过与其他国家社会保障机构合作，由我国社会保障机构跨境支付一定范围内的境外医疗费用。由于此类国际合作事项周期较长且覆盖难度较大，故可先通过方案一在更大范围内较及时地实现社会保障待遇的实际给付，再进一步尝试通过国际合作进行补充。其次，明确将跨境输出就业人员作为被救助主体纳入灾害救助等具体社会救助制度之中，或在社会保障框架下单独设立针对跨境输出就业人员的救助制度，并以此为基础增强社会救助与领事保护的制度对接。

对社会保障国际合作而言，虽然共建“一带一路”国家社会保障制度整体的发展水平和覆盖范围有所区别，但改善和增强包括跨境就业人员在内劳动者的社会保障水平也是各国共同的愿景。故依托“一带一路”倡议及我国在贸易及投资合作上的优势，持续推进社会保障国际合作是具备共识基础的。在具体事项上，第一，将双边社会保障协议覆盖人员范围扩展至非境内雇主雇佣人员，把具备境内民事关系的对外劳务合作派出人员、境外就业中介就业人员、境外自主就业人员等都纳入双边社会保障协议范围。第二，平等待遇的确认。在与国际劳工组织第19号公约直接联系的工业事故赔偿及社会救助事项上明确平等待遇原则，并逐步扩展至其他社会保障类别。第三，即时需求较强社会保障事项的纳入。将工伤保险和医疗保险纳入社会保障国际合作的事项范围。第四，长期性社会保障的缴费期限汇总计算及待遇领回。除社保费用互免外，长期性社会保障可考虑增加缴费期限汇总计算事项，解决长期性社会保障面临的缴费期限要求，增强社保待遇的可携带性。同时针对已在就业国缴纳的社会保障费用，推动返回本国时一次性待遇领回合作事项，降低跨境输出就业的社保费用损失。

3.分类细化规则与统一归口管理机构同步

在跨境输出就业社会保障的具体操作上，应分类细化跨境输出就业的参保缴费规则，并统一跨境就业和社会保障国际合作的归口管理机构，实现跨境就业社会保障管理的专业化和精细化。

第一，在跨境输出就业的参保缴费责任上，应区分不同跨境输出就业模式和法律关系并加以明确。其一，对外承包工程直接派出人员应由对外承包工程企业为其在境内参保并缴费。其二，对外承包工程企业通过对外劳务合作企业或服务平台招聘并派出人员，依据《加强在外人员分类管理工作通知》作进一步细化。对即时保障需求较强的社会保险而言，如项目所在地可为派出人员缴费并享受社会保险待遇的，那么在提供相关证明的情况下可免除境内对应社会保险的缴纳责任，但根据我国法律规定应由用人单位承担的其他责任，仍由企业承担；如派出人员无法纳入项目所在地社保体系，那么企业仍应为派出人员在我国境内参保并缴费。对于待遇取得具有长期性的社会保险而言，在社保待遇尚不具备可携带性的情况下，企业应当为派出人员在境内参保并缴费，同时可为派往与我国签订社保费用互免协定国家的人员申请费用互免。其三，对存在民事关系的对外劳务合作派出、境外就业中介就业而言，应明确允许对外劳务合作企业、境外就业中介为跨境就业人员代办境内职工社会保险并代缴相关费用，社会保险缴费办法可参照灵活就业人员参与职工社会保险方案办理。其四，对外投资派出和其他对外派出人员也可采用前述即时需求较强社会保险与待遇取得具有长期性社会保险的方案，对能纳入就业国社会保障体系的即时需求较强社会保险，在提供相应证明的情况下可免除境内缴费责任。其五，境外自主就业人员应明确允许其以灵活就业人员身份参与职工社会保险或参加居民社会保险，并提供较为便捷的参保和缴费渠道。

第二，在社会保险缴费基数上，应以跨境输出就业人员所获得的全部工资总额为缴费基数，如存在以就业国货币支付的工资部分，可以企业社会保险缴纳日或就业国货币工资支付日的汇率进行折算。

第三，在归口管理机构上，改变当前境外就业管理职能由商务部门承接，而跨境就业人员境内社会保障参保及缴费由单位或组织所在地社会保障经办机构负责，跨境输入就业和社会保障国际合作由人力资源和社会保障部门管理的局面。从“一带一路”倡议下促进人员流通这一核心出发，在跨境输入就业、社会保障国际合作都由人力资源和社会保障部门管理的情况下，将跨境输出就业也交由人力资源和社会保障部门进行综合性和系统性管理，这既是就业和社会保障管理专业化和精细化的题中之义，也是集中力量推进“一带一路”倡议下多元模式社会保障国际合作的重要策略。

四、结语

我国劳动力跨境流动具有悠久的历史，而社会保障的参与和实现对跨境就业的意愿及质量都具有深远影响。“一带一路”倡议下已形成的更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局推动我国跨境人员流动不断深化，跨境输出就业频次、地域以及模式的多样化既加速暴露了我国跨境输出就业社会保障制度的问题，也为其体系化完善及评估提供了场域。依托“一带一路”倡议这一规模最大的国际合作平台，以促进人员流通为核心，顺应共建“一带一路”高质量发展要求，实现跨境输出就业社会保障本土制度和社会保障国际合作的统筹推进，不仅能够直接提高我国跨境就业人员的社会保障水平，为我国企业“走出去”提供制度保障；还能够通过良好的国内法准备进一步推动多元模式的社会保障国际合作，并以此为契机和纽带，联动和辐射其他对外合作领域，形成具有可持续性的国际合作新范式，使我国以更加积极的姿态参与到全球治理体系的改革和建设之中。

校对：倪子雯

审核：杨。幸

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