宏观专题-特朗普政府贸易关税政策梳理及宏观市场影响分析(一)

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宏观专题-特朗普政府贸易关税政策梳理及宏观市场影响分析(一)

期货从业资格号：F3008762

摘要：

1、从长期历史进程看，美国建国以来两百多年贸易关税政策只出现过三次重大转向，分别是19世纪60年代的南北战争、20世纪30年代的经济大萧条以及21世纪初的全球金融危机。南北战争使得北方工业州相对于南方农业州的权力大幅增长，美国贸易政策也转向北方工业州青睐的高关税；经济大萧条将将长期执政的共和党拉下马，自然美国贸易政策也转向民主党崇尚的低关税；全球金融危机暴露出全球化进程对美国经济社会的消极一面，因此无论是民主党政府还是共和党政府均有意识地推动国际贸易货币体系重组。在这四个时期当中，现行政策在两党之间也都有过激烈争论，总有一方在抱怨若关税不能提高或降低那么国家将被毁掉。但现行政策一旦确立，再想改变就非常困难；在时长均超过七十年的前三个阶段当中，美国的贸易政策都表现出了惊人的连续性和稳定性。

2、2008年美国次贷危机引发全球金融危机过后，美国政府开始反思全球化对美国经济的负面影响，并采取措施推进对外贸易再平衡。2009年至2016年奥巴马政府以设定国际贸易新规则为由推出大量贸易限制措施，并主导发起了跨太平洋伙伴关系(TPP)以及跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)谈判，这使得美国关税水平并无显著改变的同时美国贸易逆差大幅度缩小，2016年美国平均关税税率仅从2008年的1.3%上升到1.6%。2017年特朗普1.0政府凭借民粹主义支持上台后，先后推出针对钢铝的行业关税和针对中国的301关税，2020年美国平均关税税率上升到2.9%。2021年民主党拜登政府上台后，全盘承接特朗普1.0政府的对华关税壁垒但新增关税措施较少，而中国企业通过产能转移和转口贸易规避关税壁垒，2024年美国平均关税税率下降到2.4%。

正文：

2008年美国次贷危机引发全球金融危机过后，美国政府在以政府部门加杠杆来修复私人部门资产负债表的同时，也开始推动制造业回流和对外贸易再平衡。2017年凭借民粹主义上台的特朗普政府(特朗普1.0)，正式以关税为武器推进国际贸易货币体系重组，其对中国建立的关税壁垒被2021年上台的拜登政府全盘承接且有所加强。2025年再次上台的特朗普政府(特朗普2.0)，将关税武器化运用到极致并推动国际贸易货币体系加速重组。本系列专题旨在梳理两届特朗普政府(以及拜登政府)的主要贸易关税政策，并分析其对宏观市场的影响；本篇为系列专题第一篇，主要回顾美国建国两百多年来的贸易关税政策以及特朗普1.0政府和拜登政府的贸易关税政策。

一、美国贸易关税政策概述

通常来说国际贸易政策有三个基本目标：通过对进口产品征收关税来增加政府财政收入（税收，revenue），通过限制产品进口来保护国内产业免受国际竞争（限制， restriction），以及通过互惠协定来减少贸易壁垒和扩大出口（互惠，reciprocity），亦即俗称的3R。为了达成这些目标，可以采取六种措施：出口税收、出口限制、出口补贴、进口税收、进口限制和进口补贴。实践中进口导向的出口税收和进口补贴很少出现，大部分国家都会出于国家安全、控制物价、保护产业或报复不公平待遇等目的而或多或少采用进出口限制措施，但进口税收和出口补贴才是国际贸易政策的最常见措施。其中出口补贴多见于奉行重商主义的出口型新兴经济体，进口税收则普遍存在，因此对发达经济体而言贸易政策基本上等同于关税政策。

美国贸易政策可以划分为四个阶段，第一阶段是1790年至1860年(美国建国后至南北战争前)。新成立的联邦政府几乎没有任何财政收入来维持政府机构正常运转，1789年美国国会通过第一部关税法案授权联邦政府开征关税。随后北方工业州推动提高关税税率以保护产业，1790年至1832年美国平均关税税率从略高于10%上升至60%附近；这引发南方农业州的强烈抗议，1832年南卡罗莱纳州拒绝执行联邦关税法案并威胁退出联邦，1833年美国国会通过妥协税率法案推动关税税率回调，1832年至1860年美国平均关税税率从60%回落至15%左右。总体看第一阶段联邦政府有约90%的财政收入来源于关税，且北方工业州推高关税税率以保护产业的企图未能完整实现，因此这一阶段的美国关税具有鲜明的收入性关税特征；这一阶段对全部进口产品和应税进口产品的平均关税率水平很接近， 因为当时几乎所有进口产品都需要缴纳关税。

第二个阶段是1861年至1933年。主张废除黑人奴隶制的共和党人林肯于1860年当选为美国总统并引发美国内战(南北战争)，内战阶段美国政府大幅度提高关税税率以为战争筹资。战争结束后美国政治权力由主张低关税的南方民主党转移到主张高关税的北方共和党，贸易政策的主要目标从增加财政收入调整为限制进口以保护特定产业免受外国竞争，而美国应税进口产品的平均关税税率税率也长期维持在40-50%之间；但由于美国缺乏供应的咖啡和茶叶等消费品和部分原材料产品获得免税待遇，因此全部进口产品的平均关税税率与应税进口产品的平均关税税率之间开始出现较大的差距。

尽管美国工业在19世纪90年代强势崛起并成为全球头号工业大国和制成品净出口国(1870年至1913年美国制造业增加值全球占比从23%上升到36%而英国占比从32%下降至14%)，但这些发展趋势未能改变美国的贸易政策基调。1913年民主党政府上台执政后曾短暂下调税率，到1918年美国全部进口产品的平均关税税率一度下降至5.8%；但2021年共和党政府上台后再次上调税率，尤其是1929年美国爆发经济危机后，美国国会于1930年通过斯姆特-霍利关税法案(The Smoot-Hawley Tariff Act)，应税进口产品的平均关税税率飙升至60%而1933年所有进口产品的平均关税税率也上升至20%附近。美国关税税率大幅度上升引发其他经济体的对等报复，而全球贸易壁垒与央行不作为等因素也使得常见的经济危机最终演化成席卷全球的经济大萧条。



第三个阶段为1934年至2008年。1933年民主党罗斯福政府上台执政，全球大萧条的惨痛教训使得传统上奉行低关税理念的民主党政府迅速采取行动压低关税税率。1934年美国国会通过互惠贸易协定法案(The Reciprocal Tariff Act)，授权行政部门根据互惠原则和最惠国原则与外国政府展开旨在降低贸易壁垒和促进贸易往来的贸易谈判。这一法案把贸易政策制定权力由立法机构转到了行政机构，此后美国主导推动大量的贸易协定来推动全球贸易自由化，标志性事件如1947年的关税与贸易总协定(GATT，General Agreement on Tariffs and Trade)以及1993年的北美自由贸易协定(NAFTA，North American Free Trade Agreement)等。尽管欧日崛起使得20世纪七八十年代美国贸易保护主义有所抬头，但华盛顿共识形成与九十年代苏联解体等事件使得美国在短期波折后继续推动全球贸易自由化，2008年美国应税进口产品和全部进口产品的平均关税税率分别下降至5.2%和1.3%附近。

第四个阶段是2009年至今。2008年美国次贷危机引发全球金融危机过后，美国政府开始反思全球化对美国经济的负面影响，并采取措施推进对外贸易再平衡。2009年至2016年奥巴马政府以设定国际贸易新规则为由推出大量贸易限制措施，并主导发起了跨太平洋伙伴关系(TPP)以及跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)谈判，这使得美国关税水平并无显著改变的同时美国贸易逆差大幅度缩小，2016年美国平均关税税率仅从2008年的1.3%上升到1.6%。2017年特朗普1.0政府凭借民粹主义支持上台后，先后推出针对钢铝的行业关税和针对中国的301关税，2020年美国平均关税税率上升到2.9%。2021年民主党拜登政府上台后，全盘承接特朗普1.0政府的对华关税壁垒但新增关税措施较少，而中国企业通过产能转移和转口贸易规避关税壁垒，2024年美国平均关税税率下降到2.4%。2025年特朗普2.0政府上台后将关税武器化运用到极致，先后推出针对加拿大/墨西哥/中国的边境安全关税、针对全球所有经济体的互惠对等关税和针对钢铝/汽车等特定行业的行业关税。根据耶鲁大学预算实验室(TBL，the Budget Lab)估计，2025年4月初美国平均关税税率一度上升到28%，为1902年以来最高水平。



从长期历史进程看，美国建国以来两百多年贸易关税政策只出现过三次重大转向，分别是19世纪60年代的南北战争、20世纪30年代的经济大萧条以及21世纪初的全球金融危机。南北战争使得北方工业州相对于南方农业州的权力大幅增长，美国贸易政策也转向北方工业州青睐的高关税；经济大萧条将将长期执政的共和党拉下马，自然美国贸易政策也转向民主党崇尚的低关税；全球金融危机暴露出全球化进程对美国经济社会的消极一面，因此无论是民主党政府还是共和党政府均有意识地推动国际贸易货币体系重组。在这四个时期当中，现行政策在两党之间也都有过激烈争论，总有一方在抱怨若关税不能提高或降低那么国家将被毁掉。但现行政策一旦确立，再想改变就非常困难；在时长均超过七十年的前三个阶段当中，美国的贸易政策都表现出了惊人的连续性和稳定性。因此2009年开始的美国贸易政策第四个阶段(贸易限制与关税税率上升)，可能也会维持数十年时间。

二、特朗普1.0贸易关税政策

2.1 钢铝行业232条款关税

2017年4月19日和4月26日，美国商务部应美国总统要求分别就钢铁和进口对国家安全的影响启动232条款调查。修订后的《1962年贸易扩张法》(the Trade Expansion Act of 1962(19 U.S.C.1862))第232条规定，美国商务部有权就美国进口产品是否影响到美国国家安全展开调查，美国总统在听取商务部调查意见后有权决定是否对相关进口产品采取包括征收关税和实施进口配额在内的行动。根据美国联邦法规汇编第15编第705部分，任何相关方均可向美国商务部提交232条款调查请求(商务部也可以自行发起调查)，商务部应在启动232调查后的270天内向总统报告调查结果以及是否应采取相应行动的建议，总统应在收到报告后的90天内决定是否同意商务部的调查结果以及需要采取的行动。2017年美国钢铁和铝进口额分别约为290亿美元和170亿美元，合占美国年进口额的2%左右。

2018年1月11月美国商务部发布关于钢铁进口的232条款调查报告《the Effect of Imports of Steel on the National Security》，报告指出2017年(2017年1-10月份实际数据年化)美国钢铁产能和产量分别为113.3百万吨和81.9百万吨，进口量和出口量分别为36百万吨和10.1百万吨，进口渗透率(进口量与需求量之比)和产能利用率分别为33.8%和72.3%。为使美国钢铁产能利用率回升至80%，报告建议对所有进口钢铁实施63%配额制(基于2017年进口量)或24%从价税。报告覆盖HS编码前六位为720610-721650、721699-730110、730210、730240-730290以及730410-730690的钢铁制品，包含但不限于扁材、长材、管材、半成品钢和不锈钢。2017年美国钢铁进口主要来源为加拿大(580万吨)、巴西(468万吨)、韩国(365万吨)、墨西哥(325万吨)、俄罗斯(312万吨)、土耳其(225万吨)和日本(178万吨)。

2018年1月17日美国商务部发布关于铝进口的232条款调查报告《the Effect of Imports of Aluminum on the National Security》，报告指出2017年(2017年1-10月份实际数据年化)美国原铝产能和产量分别为181.8万吨和78.5万吨，进口量和出口量分别为504.6万吨和31.5万吨，进口渗透率和产能利用率分别为91%和39%。为使美国原铝产能利用率回升至80%，报告建议对所有进口铝制品实施86.7%配额制(基于2017年进口量)或7.7%从价税。报告覆盖HS编码前四位为7601和7604-7609以及7616.99.51.60和7616.99.51.70的铝制品，包括未锻造铝、铝板铝材铝管和铝铸件但不包括铝土矿或氧化铝等原材料。2017年美国铝制品进口主要来源为加拿大(300.7万吨)、俄罗斯(75.3万吨)、阿联酋(72.7万吨)、中国(66.2万吨)、巴林(26.4万吨)和阿根廷(21.7万吨)。

2018年3月8日特朗普发布9705号联邦公告《Adjusting Imports of Steel Into the United States》和9704号联邦公告《Adjusting Imports of Aluminum Into the United States》,决定从3月23日起对从除加拿大和墨西哥以外的所有国家进口的钢铁和铝(在目前应税税率基础上)分别加征25%和10%关税，应税产品覆盖范围与232调查报告一致。但与美国有重要安全关系的贸易伙伴可以讨论解决钢铝进口造成的国家安全问题的替代方法，如果美国和任何此类国家达成令人满意的替代手段来解决对国家安全的威胁，则美国可以取消或修改对从该国进口钢铝的限制。特朗普确定与美国有重要安全关系的七个贸易伙伴为阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、欧盟、墨西哥和韩国，而美国贸易代表办公室(USTR)则领导了与这些国家的贸易谈判。

2018年3月22日特朗普发布9711号和9710号联邦公告，决定将对阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、欧盟、墨西哥和韩国的钢铝关税推迟至5月1日以促进谈判。4月30日特朗普发布9740号和9739号联邦公告决定，决定永久性豁免韩国而暂时豁免阿根廷、澳大利亚和巴西的钢铁关税，而将加拿大、墨西哥和欧盟的钢铁关税推迟到6月1日；暂时豁免阿根廷、澳大利亚和巴西的铝关税，而将加拿大、墨西哥和欧盟的铝关税推迟到6月1日。5月31日特朗普发布9759号和9758号联邦公告，决定永久性豁免阿根廷、澳大利亚、巴西和韩国的钢铁关税，而对加拿大、墨西哥和欧盟的钢铁关税将于6月1日起征；永久性豁免阿根廷和澳大利亚的铝关税，而对巴西、加拿大、欧盟、墨西哥和韩国的铝关税将于6月1日起征。2019年5月19日特朗普发布9894号和9893号联邦公告，决定从5月20日起永久性豁免加拿大和墨西哥的钢铝关税。

在9759号和9758号联邦公告中，特朗普称与获得钢铝关税豁免的国家商定了一系列措施，包括减少钢铝产能过剩和生产过剩的措施、有助于提高美国产能利用率的措施以及防止钢铁转运以避免进口激增的措施。美国为阿根廷钢铁设定免税进口配额为2015年至2017年阿根廷对美钢铁出口平均值的135%(基于细分产品)，为阿根廷铝设定免税进口配额为2015年至2017年阿根廷对美钢铁出口平均值的100%(基于细分产品)。美国为巴西成品钢铁设定免税进口配额为2015年至2017年巴西对美钢铁出口平均值的70%(基于细分产品)，为巴西半成品钢铁设定免税进口配额为2015年至2017年巴西对美钢铁出口平均值的100%。美国没有对澳大利亚进口钢铝设定配额，仅表示已经与澳大利亚达成一项安排以豁免澳大利亚的钢铝关税但没有公布内容细节。

2018年3月28日美国和韩国就修订韩美自由贸易协定(KORUS)达成协议，新协议将于5月1日生效。其中美国为韩国钢铁设定270万吨钢铁(2015年至2017年韩国对美钢铁出口平均值的70%)的免税进口配额，韩国承诺降低美国汽车准入韩国市场的门槛和额度、修订全球创新药的保价政策以确保美国药品出口得到非歧视待遇、禁止竞争性贬值和汇率操纵以促进贸易和投资的公平竞争环境。2018年11月份30日美国、加拿大和墨西哥签署新版北美自由贸易区协定-美墨加协定USMCA(2020年7月1日生效)以取代NAFTA，涵盖贸易、劳工权益、环境保护等领域，新增汽车产业原产地规则和乳制品市场准入条款，并包含针对非市场经济体的排他性条款。

加拿大、中国、欧盟、印度、墨西哥、俄罗斯和土耳其等七个经济体对美国钢铝关税进行了反制。2018年4月1日中国财政部网站发布《国务院关税税则委员会对原产于美国的部分进口商品中止关税减让义务的通知》，决定自4月2日起对部分美国水果和钢铁产品等120项进口商品中止关税减让义务且加征15%关税，对部分美国猪肉产品和废铝等8项进口商品中止关税减让义务且加征25%关税，两项总价值约24亿美元。2018年6月5日起墨西哥对部分美国钢铝产品加征15-25%关税，对部分美国农产品加征20-25%关税，2019年5月20日美国豁免墨西哥钢铝关税后墨西哥取消此反制措施。2018年7月1日起加拿大对部分美国钢铁加征25%关税，对部分美国铝、农产品和木制品加征10%关税，总价值约166亿美元，2019年5月20日美国豁免加拿大钢铝关税后加拿大取消此反制措施。2018年5月16日欧盟决定分两阶段对价值260亿欧元的美国产品加征关税，其中6月20日起对部分美国产品加征25%关税，2021年3月23日起对另一部分美国产品加征10-50%关税。

2020年1月24日特朗普发布9980号联邦公告《Adjusting Imports of Derivative Aluminum Articles and Derivative Steel Articles Into the United States》，以部分钢铝衍生产品进口量大幅增长以及美国钢铝产能利用率未达80%目标为由，决定从2月8日起对部分钢铁衍生产品加征25%关税、对部分铝衍生产品加征10%关税(钢铝材料成本占衍生产品材料总成本达到2/3且进口显著增长)，对阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥和韩国豁免钢铁衍生产品关税，对阿根廷、澳大利亚、加拿大和墨西哥豁免铝衍生产品关税。对此，2020年4月7日欧盟决定分别于5月8日和2023年2月8日起对美国部分产品征收4.4%-20%的再平衡税。

2.2 中国知识产权301条款关税

2017年8月14日，特朗普发出备忘录指示USTR决定是否根据《1974年贸易法》(the Trade Act of 1974(19 U.S.C. 2412))第301条调查“中国任何可能不合理或歧视性的、可能损害美国知识产权、创新或技术发展的法律、政策、做法或行为”。《1974年贸易法》第301条规定，USTR在调查发现“外国的行为、政策或做法不合理或具有歧视性，并给美国商业带来负担或限制”后，可根据授权对其他国家采取包括提高关税或其他进口限制在内的贸易限制措施。301调查的启动既可以基于任何相关方的请求也可以由USTR自动决定，在结束调查并获得相关行动授权后，USTR需要召开听证会征求利益相关方意见，根据调查结果和听证会反馈发布拟议征税规则公告(Proposed Tariff Action)，并就征税规则征集公开意见评议和展开关税排除程序；最后USTR根据听证会和公开意见评议反馈发布301行动通知(Notice of Action)，在拟议征税规则的基础上对产品范围、征税措施和起征时间进行调整。此外《1974年贸易法》第307条为301关税措施设置了四年复审期，USTR将视复审情况宣告终止或继续采取征税措施。2017年美国进口中国商品5056亿美元而中国进口美国商品1539亿美元，11月8日至10日特朗普对中国进行为期三天的国事访问。

2018年3月22日，USTR提交调查报告并认为“调查所涵盖的中国政府在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法是不合理或歧视性的，并给美国商业带来负担或限制”。当日特朗普发出备忘录指示联邦机构采取以下行动：1、USTR应考虑是否对中国产品征收额外关税；2、USTR应寻求在世贸组织解决争端以解决中国的歧视性许可做法；3、财政部长应该考虑实施投资限制。2018年4月3日USTR公布拟加征25%关税的中国产品清单(下称中国产品清单A，涵盖先进技术、机械产品和塑料制品，价值约500亿美元)并启动征求意见流程，4月4日中国公布拟加征25%关税的美国产品清单(下称美国产品清单A，涵盖农产品、化工品和汽车飞机等，价值约500亿美元)。4月5日特朗普指示USTR对1000亿美元中国产品加征关税，并要求农业部长制定一项保护美国农业利益的计划。6月15日USTR宣布自7月6日起对中国产品清单A中的第一组中国产品清单A1(价值约340亿美元)加征25%关税；6月16日中国宣布自7月6日起对美国产品清单A中的第一组美国产品清单A1(价值约340亿美元)加征25%关税。8月8日USTR宣布自8月23日起对中国产品清单A中的第二组中国产品清单A2(价值约160亿美元)加征25%关税，同一日中国决定自8月23日起对美国产品清单A中的第二组美国产品清单A2(价值约160亿美元)加征25%关税。



2018年6月18日特朗普指示USTR确定价值2000亿美元的中国产品并加征10%关税，如果中国反制则美国将对另外2000亿美元中国产品加征关税。7月10日USTR公布拟加征10%关税的中国产品清单(下称中国产品清单B，涵盖更多日用品，价值约2000亿美元)并启动征求意见流程，8月1日USTR宣布称应特朗普指示将把拟议中对中国产品清单B加征10%关税的计划修改为加征25%关税，8月3日中国公布拟加征5%-25%关税的美国产品清单(下称美国产品清单B，价值约600亿美元)。9月18日USTR宣布将于9月24日起对中国产品清单B加征10%关税，加征关税税率将从2019年1月1日起上调至25%；同一日中国称将于9月24日起对美国产品清单B加征5%-10%关税，如果后期美方进一步提高加征关税税率，则中方将给予相应回应。

2018年12月1日中美元首于阿根廷布宜诺斯艾利斯G20峰会期间举行会晤，双方同意在互惠互利基础上拓展合作，在相互尊重基础上管控分歧，共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。12月14日USTR宣布将对中国产品清单B加征关税税率从10%上调至25%的计划时间由2019年1月1日推迟至3月1日，中国宣布自2019年1月1日至3月31日对美国汽车及零部件(分布于美国产品清单A和美国产品清单B)暂停加征关税。2019年2月24日特朗普宣布推迟原定3月1日上调对中国产品清单B加征关税的计划，3月31日中国决定继续对美国汽车及零部件暂停加征关税。2019年5月初中美贸易谈判破灭，5月10日USTR宣布对中国产品清单B加征关税税率从10%上调至25%，5月13日中国宣布将从6月1日起将美国产品清单B中价值约360亿美元的部分商品提高加征关税税率至10%-25%(之前加征5%关税税率的产品仍继续执行5%税率)。



2019年5月17日USTR公布拟加征10%关税的中国产品清单(下称中国产品清单C，几乎涵盖所有剩余产品，价值约2520亿美元)并启动征求意见流程。6月29日中美元首于日本大阪G20峰会期间举行会晤，双方同意重启经贸磋商，美方表示不再加征新关税。8月13日USTR宣布对中国产品清单C加征关税措施将分两批分别自9月1日(价值约1010亿美元的中国产品清单C1)和12月15日(价值约1510亿美元的中国产品清单C2)起实施。8月23日中国宣布对约750亿美元美国产品(美国产品清单C)加征5%或10%关税，分两批分别自9月1日(美国产品清单C1)和12月15日(美国产品清单C2)起实施，并且从12月15日起对原产于美国的汽车及零部件恢复加征关税。8月23日USTR宣布应特朗普要求将对中国产品清单C加征关税税率从10%上调到15%(生效日期不变)，且于9月2日就从10月1日起对中国产品清单A和中国产品清单B加征关税税率从25%上调到30%启动征求意见流程。

9月初中美抓紧推进贸易谈判，9月11日特朗普宣布原定于10月1日将中国产品清单A和中国产品清单B加征关税税率从25%上调至30%的计划将推迟至10月15日，10月11日特朗普宣布因中美贸易谈判取得进展而取消这一计划。12月13日中美达成第一阶段贸易协定，美国对中国产品清单A和产品清单B加征关税税率维持在25%，对中国产品清单C1加征关税税率从15%下调至7.5%，原定12月15日起对中国产品清单C2加征关税措施暂不实施；中国原定12月15日起对美国产品清单C2加征关税措施暂不实施，对美国汽车及零部件继续暂停加征关税。中国承诺在2017年基线(美国出口角度950亿美元/中国进口角度1092亿美元)上，2020年至2021年从美国额外购买特定产品(覆盖中国进口美国产品比例约七成)和服务2000亿美元，包括制成品777亿美元(第一年329亿美元+第二年448亿美元)、农产品320亿美元(125亿美元+195亿美元)、能源524亿美元(185亿美元+339亿美元)以及服务379亿美元(128亿+251亿美元)。



根据彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economic，PIIE)高级研究员Chad P. Bown的工作报告《The US–China trade war and phase one agreement》，2018年初美国对中国产品和中国对美国产品平均关税税率分别为3.1%和8%。受钢铝行业232条款关税和中国知识产权301条款关税影响，在考虑了关税排除等因素后，到2021年初特朗普1.0离任时，美国对中国产品的平均关税税率上升到19.3%，受232关税和301关税约束的中国产品比重为66.4%；中国对美国产品的平均关税税率上升到20.7%，受中国对232关税和301关税反制措施约束的美国产品比重为58.3%。

另外，由于钢铝行业232条款关税影响，美国对世界其他经济体的平均关税税率从2018年初的2.2%上升到2021年初的3%；受中国加大经济开放力度、数轮降低进口关税措施影响，中国对世界其他经济体的平均关税税率从2018年初的8%下降到2021年初的6.1%。由此计算，2021年初美国对中国产品的平均关税税率为(66.4%*19.3%+33.6%*3.1%)=13.8%，美国对中国产品的平均关税税率为(58.3%*20.7%+41.7%*8%)=15.4%。但如此计算的平均关税税率仅是理论上的，实际平均关税税率受贸易结构变化以及关税排除等措施而有所变化，由于高关税抑制贸易以及贸易结构随时间推移而倾向于低关税产品，平均关税税率随时间推移应该会逐步下降。

三、拜登政府贸易关税政策

2021年10月31日，美欧宣布重建跨大西洋钢铝贸易关系并就解决碳强度和全球产能过剩问题的全球可持续钢铝安排(Global Steel and Aluminium Arrangement，GSA)启动谈判过程。美国从2022年1月1日起取消欧盟钢铝232关税并实施关税配额制(tariff-rate quota，TRQ)，其中钢铁配额为330万吨，未锻造铝和锻造铝配额分别为1.8万吨和36.6万吨(2015-2017年欧盟钢铁至美国平均出口量)，超配额钢铝进口仍需缴纳232关税但钢铝衍生产品关税完全取消，而欧盟相应地取消针对美国钢铝关税的反制措施。2022年2月7日和3月22日美国分别与日本和英国达成钢铝贸易协议，允许基于历史的可持续数量的日英钢铝产品免税进入美国市场。至此美国就其大部分盟友在钢铝行业232条款关税方面均实行关税配额制。因从墨西哥进口的钢铁产品大幅增加，2024年7月10日拜登政府发布10783号联邦公告，对墨西哥钢铁制品和钢铁衍生产品实施熔炼和浇注要求，并提高在美墨加之外经济体熔炼和浇注的墨西哥钢铁产品和钢铁衍生产品的进口税率。

2024年4月17日，USTR对中国针对海事、物流和造船业占据主导地位的行为、政策和做法启动301调查。2024年5月14日，USTR发布《中国技术转让301条款四年期审查》(Four Year Review of China Tech Transfer Section 301)，报告认为：1、301条款的措施是有效的；2、中国并未消除其政策和做法；3、关税对美国的负面影响较小；4、301关税有效减少了美国从中国的进口。基于审查报告以及拜登总统的指示，USTR决定在维持绝大多数特朗普1.0对华301关税的同时，将对价值约180亿美元的中国目标战略产品(中国产品清单D)加征关税税率提高到25%-100%，涉及新能源汽车、锂电池、芯片、起重机、医疗器械以及关键矿产行业。加征关税措施将分批于2024年、2025年和2026年生效。2024年12月23日，USTR宣布针对中国针对半导体行业占据主导地位的行为、政策和做法启动301调查。

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