“一带一路”视角下供应链安全保障研究

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中国人文社会科学学术集刊

AMI（2022）法学入库集刊



*本文刊载于《“一带一路”法律研究》（第8卷），中国政法大学出版社2024年版，第24-47页。



作者介绍



胡洋铭，华东政法大学国际法学院2022级博士生。

杜涛，华东政法大学国际法学院教授。



    2023年3月31日，中央网信办公告称将对美光科技公司（Micron，以下简称“美光科技”），一家总部位于爱达荷州波夕的半导体制造公司在华销售的产品实施网络安全审查。据称，此次安全审查旨在保障关键信息基础设施供应链安全，防范产品问题隐患造成网络安全风险，维护国家安全。[1]5月21日，网信办发布公告称美光科技在华销售的产品未通过网络安全审查。我国本土的关键信息基础设施的运营者不得再采购美光科技的产品。[2]业内部分人士认为，美光“被禁”有助于重塑国产存储芯片的供需格局，加速存储芯片领域的国产替代进程。[3]中央网信办封禁美光科技后，美国迅速作出反应。5月27日，美国商务部长雷蒙多参加印太经济架构（IPEF）贸易部长会议后表示不会容忍中国“封杀”美国科技公司的行为，将与盟友合作应对此种“经济胁迫”。同时，雷蒙多宣布美国已联合十三个国家达成供应链协议，该协议是自拜登政府2022年5月发起IPEF以来的首个实质性成果，核心目的是在中国之外建立一套供应链机制。[4]

      无独有偶，美国也曾以国家安全为由对我国存储芯片领域企业施加限制。2018年10月29日，美国商务部以维护国家安全为名，将福建晋华集成电路有限公司（以下简称“福建晋华”）列入出口管制实体清单，进而切断了对福建晋华的零部件、软件和技术产品出口。[5]这一禁令直接导致中国台湾联华电子（以下简称“台湾联华”）与福建晋华之间达成的技术合作项目告吹。[6]而促使商务部出台禁令的始作俑者正是美光公司。2017年12月，美光科技在美国加州北区联邦地方法院起诉台湾联华与福建晋华，称联华电子通过美光台湾地区员工窃取其关键技术，并交由福建晋华，该行为侵害美光的商业秘密。[7]尽管法院最终以缺乏对福建晋华的管辖权为由驳回了起诉，但这一指控最终却成为了美国行政介入的依据。

      随着技术不断革新，新兴产业不断发展壮大，国家间为了在新兴产业的国际分工体系中占据更有利的位置，纷纷开始对产业供应链的形成和布局进行干预，甚至不惜发起贸易战、科技战。修昔底德陷阱下，全球供应链已然成为了各国角力的新战场。供应链安全也不再局限于企业管理领域，更是成为了国家安全战略的重要组成部分，与一国的经济安全和发展利益休戚相关。在这当中，“一带一路”供应链涉及国家和地区众多，其安全保障是牵涉多方、不容小觑的关键问题，有必要予以特别关注。[8]纵观各国实践，美国、欧洲为首的西方发达国家较早开始重视起供应链安全的保护，纷纷制定供应链国家战略，以维护国家经济安全。[9]在此背景下，本研究立足于“一带一路”供应链风险的发展特点，通过梳理美欧保障供应链安全的制度路径，总结其主要经验做法，以期为保障“一带一路”供应链安全提供可行的路径参考，进而深化推动“一带一路”倡议高质量发展。







一、“一带一路”视角下供应链风险的成因与特点



（一）外因：国际经济格局东升西降下西方的安全假想

      当今世界正面临百年未有之大变局，发达国家和发展中国家之间的力量对比正在发生变化，发展中国家，特别是新兴经济体快速崛起，传统发达国家整体式微，实力正在相对下降。[1]为了缓解新兴经济体崛起的压力，以美国为首的发达国家提升了“国家安全”的重要性和覆盖面，将以中国为代表的发展中国家认定为安全威胁，以将其牢牢锁定在全球价值链低端。[2]具体到供应链领域，则体现为以“国家安全”的名义，通过解构和重塑供应链格局、施加技术垄断干扰新兴经济体的供应链构建。[3]

      随着“一带一路”倡议的不断推进，发达国家开始担忧“一带一路”建设会动摇自身在全球治理中的主导与核心的地位，因而通过设置贸易壁垒、实施技术垄断等手段排挤、破坏“一带一路”沿线供应链。[4]为了更好地发展和强化自身在全球供应链中的主导优势，以美国为首的发达国家在新贸易投资规则中有选择地发展战略伙伴，形成封闭式区域供应链，抑制发展中国家本土企业的实力增长。[5]2021年12月，欧盟对标“一带一路”倡议推出了“全球门户”战略，[6]旨在依托自身经济实力，将基础建设投资与欧洲价值观相捆绑，向与欧盟“志同道合”的伙伴国输出话语体系和规则标准，最终提升地缘政治影响力并获取地缘政治利益。[7]欧盟委员会主席冯德莱恩公开表示，“全球门户”战略将成为“一带一路”倡议的“真正的替代品”。[8]欧盟的“全球门户”战略与美国的IPEF大幅地挤压了“一带一路”倡议的合作空间及影响力，同时插足中国周边安全事务，通过介入地区热点问题拓展其地缘政治影响。[9]

      另一方面，发达国家对尖端技术形成垄断，大部分发展中国家过度依赖于发达国家的技术服务。一旦发达国家中断技术供应，发展中国家原本既定的生产过程将被迫暂停，短期内影响对应供应链产品的制造，长期来看甚至会阻碍自身经济发展。[10]且由于供应链对当下既定的关键技术的依赖具有较强的不可替代性，摆脱技术依赖往往漫长而曲折，因此技术垄断的杀伤性在短期内无法消解。美国颁布的《芯片与科学法案》便是此类风险的一大实例。该法案要求获得美国政府补助的芯片企业在未来10年内不可参与在中国或其他受关注国家[11]的实质性扩大半导体产能的重大交易，意在打击特定国家的半导体供应链。

（二）内因：“一带一路”沿线区域的政治博弈和利益冲突

      “一带一路”沿线国家间关系、格局固化，要想推动供应链层面的互联互通，可能会与既定地缘政治格局中某些国家的利益和战略产生一定程度的冲突，进而引发既定格局主导者以及利益攸关方的反弹甚至于反制。[12]目前既定的地缘政治格局包括俄罗斯对中亚地区的掌控、印度对南亚印度洋地区的主导、东盟对东南亚地区的主导以及日本等对东盟的影响显著等。

      就中亚地区而言，“一带一路”倡议与俄罗斯提出的“欧亚联盟”在区域上有所重合，都涉及俄罗斯和中亚地区国家战略。由于“欧亚联盟”战略的思想基础来源于新欧亚主义和新俄罗斯思想强烈的民族情怀，强调维护俄罗斯民族的利益具有一定的封闭性，[13]因此俄罗斯对“一带一路”倡议保有戒心，担心参与后形成对华战略依赖，冲击其主导的“欧亚联盟”战略，削弱其对西伯利亚地区的控制以及在中亚传统影响力。[14]

      就南亚印度洋地区而言，印度一直将南亚看作是印度的南亚，将南亚看作是印度的后院。“一带一路”倡议通过在斯里兰卡、巴基斯坦、孟加拉国、缅甸等沿线国家进行基础设施建设，中国在南亚地区的影响力不断增强。[15]印度自感在南亚的霸主地位受到撼动，地区领导权正在被消解，[16]进而对“一带一路”倡议产生了忧虑，出现了阻止倡议在南亚推进的现象，并试图通过构建新的区域互联互通倡议抵消“一带一路”倡议在南亚的影响。[17]除此之外，中印两国间存在着边界争议，印度占领了中方宣示主权的9万多平方公里领土，边界问题严重影响着中印两国的战略互信。[18]

      对于“一带一路”倡议，日本从最初就表现出消极的态度，在经贸合作领域通过推动、构建TPP（CPTPP）谈判与“高质量基础设施合作伙伴关系”，对“一带一路”倡议进行围堵与牵制。[19]除了争夺贸易规则制定的主导权外，日本在供应链领域颁布了《经济安全保障推进法》，以摆脱对“特定国家经济依赖”为名推动供应链多元化，通过资金补助鼓励在华日企将生产线撤回日本或转向东盟，并积极与“志同道合国家”组建供应链合作网络，而将中国排除在外。[20]

（三）“一带一路”视角下供应链风险的特点

      当前，百年变局正加速演进，新一轮科技革命和产业变革带来的竞争日趋激烈，构建共建“一带一路”供应链面临的国际环境日趋复杂，“一带一路”的外部风险与倡议推进过程中存在的自身问题叠加累积，这便为供应链风险带来了许多新的特点，有必要进行全面的梳理。

1. 战略竞争风险长期存在

      随着东西方力量出现结构性变化、美西方国家对发展中国家遏制力度的不断加强以及“一带一路”建设的深入推进，美国和欧盟提出了若干与“倡议”相竞争的战略对冲计划，并通过舆论拉拢印度、日本等周边地区大国乃至部分共建国家，不断强化对“一带一路”的战略制衡。这势必将对共建“一带一路”供应链的高质量发展造成冲击，推动共建“一带一路”高质量发展的战略竞争风险将长期存在。[21]

2. 传统与非传统安全风险居高不下

      从地理上看，“一带一路”倡议途经地区与民族宗教矛盾复杂、热点问题众多的“世界动荡之弧”有着较高的空间吻合性。[22]相关国家和地区热点问题、领土和岛屿主权争端频发，安全风险长期存在。[23]譬如南海作为21世纪海上丝绸之路的起点，对“一带一路”供应链的构建有着至关重要的影响。然而南海部分海域及岛礁的归属管辖权问题并未得到实质性解决，东南亚相关国家在这一问题上同中国仍存在根本性分歧，未来中国在推进“一带一路”倡议的过程中不可忽视这一潜在的政治风险。同时，民族分裂主义、国际恐怖主义、宗教极端主义构成对“一带一路”供应链的非传统安全风险。

3. 数字供应链成为安全保障的重点领域

      随着新一轮科技革命和产业变革的发生，数字化转型成为全球经济增长的重要引擎和国家发展的核心竞争力。为了争夺全球数字经济发展的制高点，各国致力于吸引顶尖企业在本土建立研发中心或制造工厂，完善国内供应链体系，在对外交往层面积极与关键国家构建更加紧密和畅通的供应链伙伴关系，确保供应稳定，甚至是能够获得优先供应。[24]2017年，国家主席习近平提出构建“21世界数字丝绸之路”以加强沿线国家在数字经济等领域的合作。[25]但因为“一带一路”部分沿线国家在网络安全基础建设方面起步较晚，在融入“数字丝绸之路”时面临着较大的网络安全风险。[26]



二、供应链安全保障的全球趋势



      为了更好地展现供应链安全保障的全球趋势，本部分重点关注美国、欧盟供应链安全保障体系的制度目标和实施路径，总结其主要经验做法，以期为保障“一带一路”供应链安全提供可行的路径参考。选取美欧作为考察样本主要基于三方面原因：其一，从经济体量来看，美国和欧盟常年位列全球前三。根据国际货币基金组织（IMF）提供的数据，2022年度世界经济总量前三名分别是美国、中国和欧盟。[1]其中，美欧两方总共占据了全球GDP份额的一半以上。美欧庞大的经济体量使得其自身的供应链政策具有较强的国际影响力，对全球供应链的布局和变化影响深远。其二，从全球供应链分工来看，美欧控制着供应链核心关键环节，通过控制关键技术、关键零部件的生产，使发展中国家对其形成严重依赖，从而维持产业竞争优势。[2]根据美国咨询公司Gartner发布的全球供应链25强榜单（2022年版），总收入120亿美元以上的全球供应链领先企业中美国和欧洲企业占据了23家。[3]可见美欧基本上主导了全球供应链体系格局。其三，从安全保障实践来看，美欧相较于其他发展中国家更早地认识到供应链在经济发展中不可替代的重要作用，将供应链安全从企业微观层面上升至了国家战略，具有较为丰富的实践经验。

（一）美国保障供应链安全的具体路径

1. 美国保障供应链安全的法律路径：国家紧急状态法

      如何做好供应链的应急保障，提高供应链的柔性，是供应链安全保障的重要议题。对此，美国的国家紧急状态法律制度通过授予总统在国家紧急状态期间管理各种经济交易的广泛权力，提供了快速调整全球供应链的国内路径。实践中，《国家紧急状态法》（NEA）和《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授权美国总统以行政令的形式宣布进入国家紧急状态，进而给予政府机构特定授权以落实某项政策。

      NEA的主要内容规定在第二编和第三编，其中第二编授权总统通过宣布进入国家紧急状态，以行使国会立法规定在国家紧急状态期间行使的任何特别权力。总统行使国家紧急权力时需要遵守以下程序限制：其一，总统需要在宣布国家进入紧急状态后立即通知国会宣布进入国家紧急状态的声明应当立即传达至国会，并在《联邦公报》（Federal Register）上公布；其二，在宣布进入国家紧急状态后的六个月内，以及进入紧急状态后的每六个月，国会两院应举行会议就一项联合决议（joint resolution）进行表决，以确定是否应当终止该紧急状态；其三，总统根据第二编宣布的任何国家紧急状态后的每个周年日之前的九十天内，如果总统没有在《联邦公报》上公布并向国会转达一份通知，说明这种紧急状态在该周年日之后继续有效，则该紧急状态应在周年日后终止。[4]此外，NEA第三编的规定，当总统宣布进入国家紧急状态时应当明确说明拟适用的法律授权和条文依据，否则不得行使法律规定的在紧急状态下可行使的权力或权限。这种说明可以在宣布进入国家紧急状态时作出，也可以同时或随后通过在《联邦公报》（Federal Register）上公布的一项或多项行政命令作出，并传达给国会。

      根据国会研究服务部（CRS）公布的数据，美国总统通过宣布进入国家紧急状态能够激活的法律授权多达117项，其中便包括IEEPA。在《美国法典》规定的117项紧急授权中，被援引最多的便是IEEPA，据CRS统计，自IEEPA颁布之日起至2022年4月，美国总统共计宣布进入国家紧急状态75次，其中未援引IEEPA的只有8次。[5]现行的IEEPA由8个法律条款组成，其中第1702条最为核心，规定了授予总统的权力范围，具体包括以下三项权力：（1）金融管制。包括调查、监管或禁止任何外汇交易、涉及任何外国或其国民的任何利益的银行机构之间的业务以及由受美国管辖的任何人所从事的货币或证券的进出口；（2）进出口管制。在2018年《出口管制改革法》出台以前，两用物项和技术进行监管一直由1979年《出口管理法》予以规范。《出口管理法》赋予总统将出口管制权保留至1983年9月30日，该法到期后，历任总统以出口管制的制度缺位构成国家紧急状态为由，根据IEEPA的授权通过行政令将该法不断延期。[6]18年的新法几乎废除了前法的所有条款，但保留了其中第11A、11B、11C节的规定，分别涉及违反多边出口管制、违反导弹扩散管制、生化武器扩散制裁。对于上述规定，国会要求总统根据IEEPA的授权继续予以适用。（3）没收敌对方财产。当美国从事武装敌对行动或受到来自外国的武装攻击时，没收涉及敌对行动的任何外国人、外国组织或受美国管辖的外国财产。[7]如果总统针对不同寻常或特殊的威胁宣布进入国家紧急状态，那么将有权行使IEEPA第1702节授予的任何权力以应对这一威胁。这类威胁应当全部来自或相当部分来自美国境外，并对国家安全、外交政策或者经济造成损害。[8]自颁布以来，IEEPA主要被用于打击恐怖主义、毒品交易、跨国犯罪等严重罪行，或者通过强制性经济措施改变被制裁国的政策。[9]然而由于国会的默许和法院的谦抑，总统使用IEEPA的频率、时长、范围和目标都在不断扩大，[10]并逐渐成为了美国政府应对供应链风险的有力工具。

      自特朗普政府开始，美国依据国家紧急状态下的授权限制外国企业在美投资，并以此构建起供应链在岸外包（Onshoring）体系。[11]2019年5月，前美国总统特朗普根据NEA和IEEPA的授权颁布了第13873号行政令，以“外国对手”[12]制造和利用信息、通信技术与服务中漏洞的行为对美国国家安全、外交政策及经济稳定构成不同寻常的威胁为由宣布进入国家紧急状态，授权商务部采取措施以剥除通信系统与服务业供应链中的“外国要素”，进而降低本国关键信息被外国对手获取、利用的可能性。[13]2020年8月，为了进一步加强对信息和通信技术与服务供应链的保护，特朗普再次援引IEEPA发布第13942号行政令[14]和第13943号行政令[15]，要求商务部对TikTok、微信实施封禁。次年9月，特朗普政府认为过分依赖外国对手加工或未加工的关键矿物，对美国的国家安全、外交政策和经济构成了不同寻常的威胁，进而颁布第13953号行政令以宣布进入国家紧急状态，并根据IEEPA的授权指示美国内政部向总统通报美国依赖外国对手加工或未加工形式的关键矿物所构成的威胁，以及针对上述威胁的应对建议。[16]

      除了对在美投资施加限制之外，特朗普还曾在推特上威胁要动用IEEPA要求美国企业离开中国并返回美国投资，倒逼美国供应链与中国“脱钩”。美国总统根据紧急权力对本国企业的投资行为施加限制的做法最早可以追溯到1968年，时任总统林登·约翰逊利用前任总统杜鲁门于1950年根据《对敌贸易法》（TWEA）第5(b)节宣布的紧急状态限制美国公司的外国直接投资，以改善英国英镑贬值后美国的国际收支状况。[17]由于IEEPA继承了TWEA第5(b)节的大部分内容，因此在该法的广泛授权下，总统同样有权通过设置障碍来提高在该国的经营成本，并阻止新的美国公司进入该国，进而在很大程度上剥夺美国公司及其外国分支机构和子公司在外国有效运营或扩大投资的能力。[18]

2. 美国保障供应链安全的国际合作策略：“近岸外包”和“友岸外包”的构建

      除国内法律措施外，美国政府还在国际上积极推进“供应链外交”，旨在建立新的经济联盟，以作为本土供应链的必要补充。[19]鉴于美国国内政策环境、产业基础以及人力成本等制约因素，推动产业全部回流国内显然并不具有可行性，美国于是将注意力转移到了邻近国家和友好国家，通过推动构建“友岸外包”、“近岸外包”体系，着力与价值理念相近的国家，尤其是技术先进的国家合作，建立共同的政策框架，尽可能降低供应链断链风险、提升供应链“柔性”。[20]

（1）与拉美国家构建“近岸外包”体系

      近年来，美国在拉美地区积极实施“近岸外包”策略。[21]在2020年生效的《美墨加协定》中，美国制定了严格的原产地标准，倒逼高端制造业企业加强在北美地区的供应链布局，为构建“近岸外包”体系修路搭桥。[22]2021年，美国联合墨西哥成立了供应链工作组，[23]并在2022年美洲峰会上宣布建立“美洲经济繁荣伙伴关系”，旨在通过扩大区域贸易联系来加强供应链的多样性、可持续性和弹性。[24]2023年1月，美、墨、加三国在北美领导人峰会宣布要与业界一同举办首届三边的半导体论坛，并加强对北美半导体供应链的投资。[25]

（2）与“友好国家”构建供应链“友岸外包”体系

      “友岸外包”沿袭“近岸外包”[26]的产业战略思想，强调供应链的多元化布局，是拜登政府平衡国家安全与保持竞争优势的又一尝试，旨在通过可信赖的双多边机制来推进供应链的多样化，从而加强美国的供应链安全。[27]在2021年G20罗马峰会期间，拜登召开了“全球供应链韧性峰会”，与会方包括11个G20成员和4个非成员。[28]2022年5月，拜登在东京宣布启动“印太经济框架”，确定将供应链作为主要合作目标，[29]旨在依托在印太地区的合作伙伴，加强关键领域的供应链透明度，并合作建立备份供应链，提升供应链多元化，并最终增强美国关键供应链弹性。[30]2022年7月，美国与英国、欧洲、日本召开供应链部长级论坛，并将供应链透明、多元、安全和可持续确定为开展全球供应链合作的基本原则。[31]

（二）欧洲价值观下的供应链可持续性

      不同于美国，欧盟在强调战略领域的供应链韧性的同时，额外关注供应链的可持续性（sustainability），基于欧洲价值观对供应链上下游企业的社会责任、人权义务提出了要求。欧盟认为，跨国公司向外布局供应链时，为追求低成本的生产要素损害了当地环境、劳工权利。[32]对此，欧盟希望通过强制的供应链尽职调查制度来促使跨国公改变自身行为。[33]

1. 欧盟的企业人权尽责立法：《企业可持续性尽责指令（提案）》

      2022年2月23日，欧盟委员会正式公布了《企业可持续性尽责指令(提案)》（以下简称《提案》）。《提案》主要适用于与成员国存在紧密联系且达到一定规模的特定企业，部分体量较小的企业因具有较高人权和环境风险也被囊括在内。[34]对于此类企业，《提案》明确要求其对自身运营、附属公司和已建立商业关系的实体和价值链[35]承担人权和环境尽责义务。[36]《提案》中与供应链相关的内容体现在受约束企业基于公平原则对供应链上下游的商业伙伴以及理由以及利益相关方所承担的额外义务。具体而言，《提案》要求受约束企业通过与直接商业伙伴订立合同的方式，确保后者遵循公司尽责政策，并通过与其商业伙伴订立类似合同的方式将受约束企业的尽责政策下沉至整个价值链网络。

2. 欧盟的企业人权尽责立法对全球供应链的潜在影响

      欧盟的《提案》将欧洲价值观与公司治理与贸易规则相挂钩，通过市场力量将欧盟标准传导到全球供应链各端，其根本目的在于维护本土企业在全球供应链中的有利地位，提升欧盟供应链的韧性。然而，欧盟的立法在保护区域内企业利益时将繁重的合规成本与履行负担转嫁至区域外供应链企业，并且企图在全球范围内进一步推广“欧洲价值”下的人权标准、巩固不平等的国际制度体系，极有可能加剧全球供应链中的不平等现象。[37]

      欧盟的企业人权尽责立法具有域外效应。从条文表述上看，提案只适用于与欧盟内部市场存在特定联系的公司，或是受第三国管辖但在欧盟从事市场经营行为且占据一定市场份额的特定公司。但企业人权尽责立法通过对受约束企业施加贯穿供应链的尽责义务，将承载着欧洲价值观的可持续标准间接地延伸至与欧盟公司存在供应关系的海外公司，实现了适用范围的扩张，并最终增强了对于全球供应链的掌控和影响力。同时，欧盟的企业人权尽责立法体现了较为明显的保护主义倾向。尽管《提案》豁免了本土中小企业履行尽责义务，[38]但《提案》也要求受约束的企业要在一定范围内确保供应商达到本国法律规定的人权保障和环境保护等实质性标准。全球供应链企业多是分布在第三世界国家的中小企业，《提案》虽然为本国中小企业的利益进行了倾斜，但却漠视了高标准下国外中小企业所面临的沉重合规负担。当这些位于发展中国家的中小企业无法达到欧盟法律标准时，位于欧盟企业只需终止合作便能避免合规风险，而丧失商业机会的中小企业则难以获得有效的救济和申诉机会。

（三）美欧供应链安全保障体系的差别与趋同

      从表面上看，美欧供应链安全保障体系的差别较为明显。美国的供应链政策强调要加强关键领域的供应链韧性，加强近岸战略供应链的布局，而欧盟的供应链政策要更侧重于对自身价值观的输出，希望能提升供应链的可持续性，使其更符合欧盟倡导的价值观。但通过比较美欧对供应链风险的识别方式，以及提出并已经着手实施的供应链安全保障战略和具体措施，相较于表面上的差别，两者在实质上存在着许多共同特点：

      一方面，从价值取向上看，美欧的供应链措施均从效率导向转向安全优先。现如今全球供应链的布局是全球成千上万家企业以效率为导向进行决策，在全球范围内优化资源配置的结果。[39]但随着全球化进程的不断推进，美欧跨国公司整合全球供应链的能力逐渐下降，而部分参与供应链的发展中国家对供应链的“控制力”却大幅增强。在此背景下，美欧提出的“供应链安全”本质是将经济问题安全化，通过假想的安全威胁来改造全球供应链现有秩序，打造更有利于自身的体系。另一方面，美欧供应链措施的作用逻辑也大幅重合，均在于对抗或遏制已经形成的供应链节点国家的控制力。区别只是在于，欧盟的遏制措施要更具有隐蔽性，不同于美国采取单边主义措施甚至是明显违反国际贸易法的措施来实现其贸易保护主义的目的。欧盟所采取的措施力图建立在某种合法性基础之上。[40]如在《提案》中，欧盟便将尽责义务与其他价值、目标相联系，通过主张价值与目标的合法性、合理性来证明其施加义务的合法性、合理性。



三、“一带一路”供应链安全保障体系的构建



      “一带一路”供应链安全保障体系的建设需要全球性、区域性、双边性条约以及相关国家的国内法律。[1]为契合“一带一路”合作各方不同的现实利益需求和认知现状，我国应主导建立一种包含多种法律规范形式的“多层次”的国际合作法律保障机制，否则“蓝图虽美”但缺乏现实可操作性。[2]

（一）多边层面的国际法工具：在世界贸易组织框架下促进供应链安全

1. 将供应链贸易纳入世界贸易组织的议题

      世界贸易组织（WTO）以比较优势理论作为其理论依据，[3]旨在减少国际贸易壁垒，构建全世界范围内的公平竞争环境，促进全球贸易和经济发展。[4]跨境供应链作为国际贸易的重要组成部分，其注重的安全与效率价值充分体现于WTO的贸易规则中，并对其成员具有普遍约束力。[5]美欧政府以“美国优先”、“欧洲价值”为导向，试图以单边主义、保护主义代替多边主义，以区域贸易协定和双边投资协定等方式绕过WTO框架，WTO在全球贸易治理的中心地位已经受到侵蚀。为了避免这种分崩离析的风险，“一带一路”沿线的发展中国家作为全球化的受益者，应当坚持推动以多边贸易为基础的经济全球化，将供应链贸易的特征作为重要的变革核心引入WTO当中。[6]鉴于WTO各成员方在不同议题上分歧加剧，通过“协商一致”和“一揽子承诺”（Single Undertaking）的决策和谈判方式达成合意的难度较大，可以采取开放式诸边协定这类更加灵活的决策机制和谈判方式将供应链贸易这一新议题纳入WTO工作轨道。[7]

2. 运用争端解决机制揭示美欧供应链措施的非法性

      如果说比较优势理论是WTO下多边贸易体制的理论基础的话，那么WTO争端解决机制则是确保WTO多边贸易体制有效性与稳定性的制度保障。[8]单就由国家单边贸易措施引发的安全例外诉讼而言，WTO争端解决机制是守住多边贸易体制漏洞的“最后防线”。[9]我国可以充分利用WTO的这一机制，就美欧单方面规制全球供应链的程序正当性和实质正当性向专家组提出质疑。尽管因为上诉机构尚处于停摆状态，专家组报告的效力悬而未决，但其对于安全例外法理的阐释和宣扬也有助于重塑多边主义的权威，为我国驳斥供应链安全泛化的合法性与正当性提供法律依据。此外，考虑到美欧仍需借助WTO协定稳定其与其他WTO成员之间的正常贸易关系，专家组的合法性评价将对其产生深远的影响。[10]

      具体而言，美国以“国家紧急状态”为由，根据NEA和IEEPA的授权限制并遏制中国企业在美正常经营活动的行为可能构成对WTO义务的违反。[11]尽管美国可能会援引GATT第21条的“国家安全”例外原则来进行抗辩，[12]但根据2017年WTO专家组在“俄罗斯过境货物运输案”（DS512）中作出的裁决，安全例外条款并不完全是“自裁决权”（self- judging），还需要专家组进行客观审查判断。[13]同时，专家组认为并非任何国家安全利益都可以提升至规定中“基本安全利益”的高度，应以是否关乎“国家关键性职能”加以判断。[14]

      欧盟的《提案》也可能对来自欧盟内部市场以外第三国的货物构成歧视性待遇或变相限制。[15]相较于欧洲本土生产的货物，来自第三国的货物必须符合可持续性标准方能进入欧盟内部市场并自由流动，反之则无法进入欧盟内部市场。这实际上变相对来自第三国的货物施加了更严格的市场准入要求。对此，《提案》的实施效果可能违反《关税及贸易总协定》（GATT）最惠国待遇和国民待遇条款中的“非歧视原则”，该法规定的可持续性标准也可能构成限制国际贸易的非关税贸易壁垒。

（二）区域层面的国际法工具

      除了在多边层面做好应对措施以外，区域层面已有的合作机制也是保障“一带一路”供应链安全的现实基础，应充分利用现有的双边和多边等机制，搭建灵活开放的战略伙伴关系网络。[16]而作为目前全球最大自由贸易协定（以GDP总量衡量），区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的签署不仅有利于推动各类要素在区域内的自由流动，更能够协助构建畅通安全的供应链体系。[17]

      首先，RCEP有助于提升区域内的物流效率。RCEP要求区域内正常货物可以在48小时内通关。[18]物流效率的提升有助于提高供应链效率和绩效，进而关键时候加强供应链韧性，缩短供应链出现中断后恢复正常所需要的时间。其次，RCEP的实施将巩固该地区任务合作式的供应链网络。RCEP创建的通用原产地证书协调了各成员国关于证书的信息要求和本地内容标准。[19]据此，来自任何成员国的零部件都将得到平等对待，协定优惠税率得到充分利用，跨国公司得以更加灵活地进行产业布局，进一步推动过去集中在东亚和东南亚的生产网络向亚洲其他区域拓展。[20]最终，RCEP从海关程序入手，提升了供应链的透明度。RCEP要求各缔约国落实包括预裁定制度、磋商和联络点制度等各项海关合作措施，以实现尽可能早地发现并化解供应链断裂风险，促进地区和全球供应链顺畅。[21]

      由于RCEP的大多数成员也是“一带一路”共建国，RCEP的正式生效将更加充分地发挥平台作用，不断发挥自身制度安排优势，提升“一带一路”沿线区域内供应链的互联互通。[22]我国应以此为契机进一步强化东亚国家间业已存在且已比较稳定的区域内供应链，减轻对于欧美关键中间品与欧美消费市场的高度依赖，增强以中日韩为核心的东亚区域供应链韧性，以地区经济驱动消解美欧“去中国化”战略带来的负面影响。[23]并以此为基础，适时启动加入CPTPP谈判和其他高标准双边或多边贸易谈判，将地区辐射影响力进一步扩大，力争构建全球性价值链体系，推动经济全球化的健康发展，为中国的经济发展创造良好的国际环境。[24]

（三）国内法工具：紧急状态法的制定与完善

      除了借助国际法维护“一带一路”供应链安全，我国应考虑通过调整和完善我国涉外法律工具箱，以提高“一带一路”供应链的“柔性”和“韧性”，尽可能降低供应链中断的概率，并加快中断时恢复的效率。

1. 立法层面：考虑制定紧急状态法，提升规则的体系性、完备程度

      由于我国紧急状态法制长期悬空，难以应对现实存在的特定风险。[25]在现行宪法体制下，国家紧急权力主要表现为轻度形态、中度形态和重度形态。而紧急状态法代表的则是中度形态的国家紧急权力，所要应对的是一个国家或其部分地区较为严重的危机，供应链中断风险与此类风险在严重程度上较为匹配。《突发事件应对法》作为轻度形态的国家紧急权力虽然使用众多，但权力和权利的法律关系变化不大，在应对供应链中断这类中度危机时往往难以及时有效地回应现实需要。为了提高“一带一路”供应链的“韧性”，加快事后恢复的效率，我国可以考虑制定《紧急状态法》，明确规定当供应链因为突发事件发生中断，对国家安全、国民经济运行或是人民生命财产安全造成严重威胁时，全国人大常委会有权宣布进入紧急状态，授权作为国家行政机构的国务院组织实施应急措施，包括但不限于交通管制，行业管制，征收或征用特定场所、设施、运输工具，调用储备物资、实施出入境管制等。[26]

2. 执行层面：提升反制规则的可操作性、正当性

      针对外国对我国的干涉、制裁、破坏等行径，我国正不断丰富和完善对外斗争法律“工具箱”。近年颁布并实施的《不可靠实体清单规定》《出口管制法》《阻断办法》和《反外国制裁法》共同构筑了我国的反制法律法规体系。[27]自2023年7月1日起施行的《对外关系法》也对反制和限制措施作出原则性规定。[28]然而在执行层面，我国现行反制法律法规体系囿于部分条文过于简略，存在工作机制和主管机构的规定模糊甚至不一致的问题。为了进一步完善反制法律法规体系，我国可从以下几个方面进一步予以完善：

      其一，设立专门性反制机构。目前而言，我国反制规则所规定的主管机关和执法部门各不相同，有可能导致反制措施政出多门、彼此矛盾的情形。从职能分工来看，我国的反制法律法规中关于主管机构的规定不一，不利于各部门职能的精准有效发挥，影响反制工作的统一开展。[29]另一方面，反制措施的实施涉及经济贸易的各个领域，需要多个政府部门的配合。[30]有鉴于此，我国可考虑依据《对外关系法》第33条的规定，由国务院及其部门设立专门的反制机构，统一协调和实施对外国政府、组织和个人的反制措施，避免行政机关各行其是。其二，建立反制措施合法性审查制度。当前我国正面临各类有关中国实施“贸易胁迫”的指责，[31]为了确保我国的反制措施在国际法层面的合法性，可以考虑增设合法性审查环节，从诸如《国家对国际不法行为的责任条款草案》的“反措施”、《维也纳条约法公约》的“重大违约”及WTO安全例外条款等视角出发审查反制措施合法性。[32]其三，完善反制措施的救济途径。为强化反制措施的执行力和威慑力，体现其国家主权行为的性质，[33]我国法律通常强调有关部门作出的反制决定为“最终决定”。[34]对此，从提升反制措施合法性的角度出发，应考虑在国内法机制下给予被制裁方一定的程序性保障和救济渠道，如设立复议程序允许被制裁对象提出复议。

Research on Supply Chain Security from the Perspective of the “Belt and Road”

Abstract: Effective protection of supply chain security is a new requirement to promote the high-quality development of the “Belt and Road” . By analyzing the development history and main experiences of the supply chain security system of the United States and the European Union, and combining the risk characteristics of the supply chain of the “Belt and Road”, it helps to build a security framework for the supply chain of the “Belt and Road”. To ensure the security of supply chain of the “Belt and Road”, we should start from the multilateral level, regional level and domestic level. At the multilateral level, we should promote the inclusion of supply chain trade in the World Trade Organization and use the dispute settlement mechanism to reveal the illegality of U.S. and European supply chain measures. At the regional level, we should take the signing of RCEP as an opportunity to further strengthen the supply chain in the region and reduce the dependence on European and American products and markets. At the domestic level, measures include accelerating the enactment of emergency laws to enhance the capacity and efficiency of emergency response and thus strengthen the resilience of supply chains.

Keywords: the “Belt and Road”; Supply Chain Security; Supply Chain Risk; National Emergency





**因篇幅限制，本次推送省略参考文献及注释，如需完整版，请查阅知网（《“一带一路” 法律研究》第8卷已上线知网）





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