中国与撒哈拉以南非洲共建“一带一路”的发展路径分析

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内容提要

中国与撒哈拉以南非洲共建“一带一路”是推动构建高水平中非命运共同体的重要路径。在满足双方发展诉求的基础之上，十余年来中非精诚合作，在“五通”方面取得了巨大的发展成果。在迈入下一个十年之际，中非共建“一带一路”也面临着新挑战，表现为非洲安全风险加剧，发展融资缺口拉大，美欧日替代版方案纷纷出台。究其原因在于非洲国家工业基础薄弱，治理能力不足，对非投融资机制缺乏活力，而且围绕非洲的地缘博弈正在加剧，这给中非共建“一带一路”带来了现实挑战。对此，中非需加强治国理政经验交流和提升资金使用效率，同时积极探讨多方合作，以确保中非共建“一带一路”行稳致远。

关键词

中国；撒哈拉以南非洲；共建“一带一路”；挑战；发展路径

撒哈拉以南非洲（以下简称非洲）集中了众多的发展中国家，不仅是联合国《2030年可持续发展议程》（SDGs）重点关注的地区，也是“一带一路”倡议的重要合作伙伴。到目前为止，已有52个撒哈拉以南非洲国家以及非盟同中国签署了共建“一带一路”合作谅解备忘录。在“一带一路”倡议下，中非双方保持战略对话、扎实推进互联互通，向建设高水平中非命运共同体不断迈进。然而当前受国际紧张局势的影响，中非共建“一带一路”逐渐步入深水区。目前学术界关于中非“一带一路”合作的研究多集中在其底层逻辑、现实成果和阻碍困难三个方面，本文则以风险挑战为主导对有关行为体进行系统分析。本文将中非共建“一带一路”的发展路径作为研究目标，结合近期建设成果和发展动向，分别从非洲、国际行为体和中国的角度对中非“一带一路”合作面临的挑战进行系统分析，旨在有针对性地提出建议，从而拓展中非共建“一带一路”的合作空间，提升发展效应。

一、中非共建“一带一路”的发展现状

“一带一路”倡议自2013年提出以来在非洲取得了巨大的发展成就。中非合作共建“一带一路”有力地支持了非洲的减贫和自主发展目标。

（一）推动政策沟通

2018年9月，中非合作论坛北京峰会发布《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》，双方一致同意将共建“一带一路”合作与非洲各层级的发展战略进程对接。第一，对接联合国《2030年可持续发展议程》。“一带一路”倡议在理念、举措、目标等方面与联合国《2030年可持续发展议程》高度契合，坚持走经济、社会、环境协调发展之路，努力消除制约发展的根源和障碍，增强共建国家自主发展的内生动力，推动各国实现持久、包容和可持续的经济增长，并将可持续发展理念融入项目选择、实施、管理等各个方面。第二，对接非盟《2063年议程》。2015年12月，《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》明确提出，要积极探讨“一带一路”与非洲经济一体化相对接，其基础前提是“一带一路”在投资贸易一体化方面与之有共同关切。“一带一路”着力研究解决投资贸易便利化问题，消除投资和贸易壁垒，构建区域内和各国良好的营商环境，积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力，做大做好合作“蛋糕”。第三，对接非洲国家发展战略。近年来非洲国家的自主发展意识逐渐增强，纷纷制定了发展规划。例如，赞比亚“2030年愿景”、肯尼亚“2030年远景规划”等，均提出要将国家建设成为新兴工业化中等收入国家。“一带一路”倡议提出的合作重点与非洲国家发展规划的核心关切相一致，奠定了广泛的合作基础。

（二）强化设施联通

依托“一带一路”倡议，中国基础设施建设技术和经验进入非洲，为非洲工业化发展奠定了基础。第一，助推非洲互联互通。在铁路建设方面，中国支持非洲建设了一批铁路项目，逐渐形成链接非洲大陆的铁路网。在公路建设方面，中国企业为非洲多个国家建设了交通骨干网络。在港口建设方面，中国与几个非洲国家合作建设的深水港项目带动了周边地区的发展。在机场建设方面，中国企业承建了刚果（金）、肯尼亚、莫桑比克、多哥、乌干达等多个国家的机场建设。第二，帮助非洲能源自给。由中国支持建设的非洲最大水电站——吉布3水电站让埃塞俄比亚彻底告别了缺电时代。中国还支持建设了向马里、塞内加尔和毛里塔尼亚三国输电的古伊那水电站、尼日利亚宗格鲁水电站、刚果（布）英布鲁水电站、科特迪瓦格西波—波波里水电站、几内亚卡雷塔水电站和赤道几内亚吉布洛水电站等，进一步促进了非洲区域电网互联互通、推动当地经济社会发展。第三，推动非洲数字转型。中国支持建设的国家光缆骨干网项目，使得坦桑尼亚、塞内加尔、乌干达等国家逐步实现了数字化转型，带动了社会经济转型发展。

（三）加强贸易畅通

随着“一带一路”建设的不断发展，得益于贸易优惠和便利政策，中非贸易往来得到极大促进。第一，不断强化贸易关系。中非贸易总量逐年攀升，中国已连续14年稳居非洲第一大贸易伙伴国。中非贸易结构不断优化，自非进口农产品成为新的增长点；新能源汽车、锂电池、光伏产品出口有力支持了非洲绿色能源的转型。第二，跨境电商发展迅速。中非电子商务合作层次和内涵不断丰富，中非“丝路电商”逐渐成为深化中非贸易合作的重要平台，带动埃塞俄比亚的咖啡、肯尼亚的红茶、喀麦隆的白胡椒、塞内加尔的花生、卢旺达的辣椒酱等直接进入中国市场。第三，加大对非促贸援助力度。中国为非洲最不发达国家参与中非经贸博览会提供免费展位及多项优惠和便利措施。中国还为非洲产品来华建立“绿色通道”，缩短通关时间。在关税方面，中国积极落实对非洲最不发达国家零关税待遇承诺，对原产于21个非洲最不发达国家的98%税目产品实施零关税待遇。

（四）扩大资金融通

在“一带一路”建设框架下，中国对非投入资金的方式和力度都实现了巨大提升。第一，加大发展援助力度。2013年至2018年中国对外援助中对非洲国家的援助占比44.65%。中国还宣布免除与中国有外交关系的非洲最不发达国家、重债穷国、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2018年底到期未偿还政府间无息贷款。新冠疫情发生后，中国宣布免除15个非洲国家2020年底到期的无息贷款债务。第二，发展融资不断拓展。中非发展基金截至2023年10月已累计对39个非洲国家投资超过71亿美元，撬动中国企业对非投融资超过310亿美元，项目覆盖基础设施、绿色发展、数字创新、农业民生、产能合作等重点领域。第三，优化直接投资环境。截至2024年，中国与34个非洲国家签署了双边促进和保护投资协定，与19个非洲国家签署了避免双重征税协定，有17个非洲国家加入了“一带一路”税收征管合作机制。中国在非洲国家参与规划、建设、运营的各类产业园区超过50个，帮助非洲吸引包括中国在内的更多国际资本。

（五）促进民心相通

2020年6月，习近平主席在中非团结抗疫特别峰会上指出，“为克服疫情带来的冲击，我们要加强共建‘一带一路’合作，加快落实中非合作论坛北京峰会成果，并将合作重点向健康卫生、复工复产、改善民生领域倾斜”。主要合作方向包括：第一，加大民生项目的支持力度。在农业领域，中国积极与非洲国家分享农业发展技术，在非洲建成24个农业技术示范中心。在医疗卫生领域，中国在非洲援建百所医院诊所，向多个非洲国家派遣医疗队，提供免费医疗服务。第二，提升能力建设。在职业教育领域，实施“未来非洲-中非职业教育合作计划”，通过援建职业技术培训学校等方式分享中国优质职业教育经验。在教育援助方面，中国设立多个专项奖学金支持非洲青年来华接受学历教育。在治理能力提升方面，中国通过与非洲公务人员的交流分享中国经济和政治改革经验。第三，推动知识转移和分享。在科技创新领域，中国与16个非洲国家签署了政府间科技合作协议，共同实施“一带一路”科技创新行动计划，合作推动实施“非洲科技和创新战略”。在应对气候变化领域，中国通过实施减缓和适应气候变化项目和人员技术培训，大力推进非洲的绿色发展。

二、中非共建“一带一路”面临的挑战

中非共建“一带一路”虽然已经取得了全方位、多领域的历史性成就，在继续携手走向现代化、共筑高水平中非命运共同体的道路上，仍面临着内外部的多重挑战。

（一）非洲的安全风险加剧

在百年未有之大变局下，非洲国家的安全形势进一步恶化，经济发展的先决条件遭到严重破坏。非洲广泛族群问题下的传统安全和极端恐怖主义、能源和网络等非传统安全风险相互交织，对非洲国家的发展环境注入了诸多不确定性。

传统安全方面，暴力风险呈加剧态势，兼具内部差异性。2023年非洲的最不和平国家有17个，占全球最不和平国家比例接近42%，且有24个国家和平指数负增长。其中，2023年西非和东非地区安全形势恶化比较明显，分别有9个国家和6个国家和平指数下降。2023年前八个月，马里发生的针对民众的暴力事件同比增加了38%。布基纳法索2023年约有1600人在暴力事件中被杀害，同比增长17%。自2023年4月苏丹爆发武装冲突以来，已经造成超过760万人流离失所，其中603余万人在国内流离失所，另有157余万人越境进入乍得、埃塞俄比亚等邻国避难，由此引发的人道主义危机对当事国及周边国家的稳定都造成了威胁。

非传统安全方面，数字风险严峻，且外溢效应明显。针对非洲国家和驻非洲国际组织的网络虚假信息攻击近年来急剧上升，非洲大陆近60%的虚假信息活动是由外国政府赞助的。2023年，非洲至少发生了189起有记录的虚假信息攻击活动，这一数字是前一年的四倍，不仅会对本国经济造成巨大打击，而且也会引发全球供应链的断裂风险。比如，2021年南非物流集团Transnet服务网络遭到网络攻击，导致无法履行对客户的承诺，其运营的包括德班和开普敦在内的南非主要港口和铁路网络业务一时陷入瘫痪。

（二）发展融资缺口拉大

受疫情和国际形势影响，非洲多项发展指标出现下行趋势且恢复缓慢，融资面临巨大缺口，部分国家债务水平已经接近风险值。

发展指标方面，非洲国家发展脆弱不可持续。政治上，非洲域内多数国家的政治环境急转直下，国家治理指数均出现不同程度的恶化。例如，莫桑比克和埃塞俄比亚政治稳定性指数分别从2019年的-0.77和-1.3直线下降至2020年的-1.28和-1.75，下降幅度在0.5左右，之后维持在较低水平未见好转。经济上，非洲国家面临增长动力不足和恶性通胀的风险。受疫情打击，非洲超过一半国家2020年经济增长率出现由正转负的情况，人均收入短时间内迅速减少，少数国家如纳米比亚和塞拉利昂至今还未恢复至疫情前水平。此外，2023年非洲通货膨胀率在两位数以上的国家超过20个，其中津巴布韦、苏丹、埃塞俄比亚和加纳消费者物价指数在30%以上。国内经济面临恶性通胀风险，严重破坏了经济发展的稳定性基础。社会上，非洲国家青年就业问题突出。非洲1/3左右的国家失业率都在10%以上，其中青年就业形势尤为严峻，失业率高达60%。到2050年非洲人口将从目前的12.5亿增至25.7亿，占全球的1/4。然而，目前非洲3%左右的宏观经济增长水平远不足以创造如此多的就业岗位。

融资规模方面，非洲发展融资缺口巨大。一方面，非洲正处于增长的重要阶段，发展所需资金量不断攀升。非洲开发银行预测2024年全球经济增长最强劲的20个国家中将有11个非洲国家，非洲仍将是亚洲之后全球增长第二快的地区，其对各种资源要素的需求正在加速膨胀，各方面投融资规模存在较大缺口。据报告显示，非洲大陆距2030年实现可持续发展目标还存在1.6万亿美元资金缺口，在现有基础上需每年再提供1940亿美元的额外融资。另一方面，国际社会对非洲投资回报的信心走低，供给体量不足。非洲国家债务水平逐年攀升，目前苏丹、莫桑比克、赞比亚和佛得角的债务已经超过GDP的100%，政府面临较大的债务风险。考虑到非洲国家的偿债能力，国际投资者提高了对非债券的风险溢价要求，对非投资意愿飘忽不定。在此情形下，2022年非洲国家通过欧洲债券获得融资总金额较2021年的118亿美元下降74%，仅有尼日利亚和安哥拉成功获得13亿美元和18亿美元融资。

（三）替代性方案纷纷出台

随着国际局势的不断紧张，地缘政治博弈正在加速展开。在中非“一带一路”合作不断升级的背景下，美西方也相继提出了企图遏制中非合作的替代性方案。

美国方面，试图极力维持自身在非洲的地位。政治上，坚持迫使非洲国家进行西方式转型。“非洲民主与政治转型”倡议（ADAPT）制订了美国参与非洲复杂政治转型的基本计划，称将在三年内为此投资7500万美元，支持非洲国家持久的政治过渡。经济上，重视对非贸易和投资伙伴关系。在美非商业论坛(USABF)上，美国的企业、政府和投资者宣布了价值157亿美元的投资和建设承诺，覆盖基础设施、卫生、农业、数字技术、制造业和气候等领域。基建上，对标“一带一路”倡议在非基建项目，继七国峰会提出“重建更美好世界”和“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议之后，2022年美非峰会又推出“可融资基础设施技术援助”(TABI)计划，通过向非洲国家政府提供技术援助，选择商业上可行的基础设施项目，促进私营部门主导的非洲基础设施发展。

欧盟方面，试图重回领导角色。在2022年第六届欧盟—非盟峰会上，欧盟承诺七年内在非投资1500亿欧元，总体描绘了对非投资合作的基本设想。绿色发展项下，充分发挥自身的比较优势。如欧盟重视在非洲大陆大规模部署清洁氢生产，借助非洲的风光和矿产资源储备，努力为实现自身绿氢目标提供更多便利。数字化转型项下，重视构建在非数字话语权。欧盟依托对非数字合作推广数字规则标准，通过在非建设国际海底电缆中使用欧洲基础设施和网络安全标准，进而巩固欧洲在数字领域的话语权。可持续增长项下，强化欧非贸易投资互联互通。按照区域和大陆框架整合非洲和欧洲联运网络，支持非洲多国的交通网建设，促进非洲内部以及非洲与欧洲之间的交通和贸易。

日本方面，望图急切获取国际影响力。2022年8月于突尼斯举行的第八届东京非洲发展问题国际会议（TICAD8）基本上确定了日本对非洲发展合作的方向，主要集中在经济、社会和安全三大领域。经济领域，大力开拓非洲人力资源市场。青年商业教育倡议（ABE）是其进行工业人力资源培训的主要路径，已对6700多名非洲青年提供了培训。除工业人力资源，目前日本国际协力银行（JBIC）正与非洲开发银行（AfDB）协作解决紧急粮食问题，目标是在三年内培训20万名农业专业人员。社会领域，重点关注卫生和教育议题。日本通过与非洲疾病控制和预防中心及其他组织合作加强非洲的卫生系统，并宣布为全球基金认捐高达10.8亿美元，帮助非洲实现全民健康覆盖（UHC）。同时日方承诺为900万人提供包括STEM教育在内的优质教育，并改善400万女童的受教育机会。安全领域，重视非洲维和人员培训。日本表示将继续在非洲和平与稳定新方法（NAPSA）下，支持非洲自身实现和平与稳定，并决定捐助大约850万美元，用于支持非洲维和人员培训。

三、挑战背后的深层原因

中非共建“一带一路”过程中显现出的一些问题，其背后存在着深层次原因需要进行剖析。

（一）非洲基础薄弱与治理能力不足

非洲多项发展指标脆弱，根本原因在于其工业化基础薄弱且治理能力不足。

第一，工业化基础薄弱使非洲国家经济缺乏有力支撑。工业化基础包括基础设施、技术和人力资源以及有利的政策环境等多个方面。而许多非洲国家在这些方面都存在缺陷，例如基础设施不足、技术水平相对落后、人才流失等问题。出口方面，由于缺乏实力雄厚的工业基础，非洲国家在全球价值链中往往扮演着原材料出口的角色，这使它们容易受到国际市场波动的影响。进口方面，由于工业化水平低，非洲国家靠自身往往无法满足国内市场需求，需要依赖进口外国工业制造品，导致了贸易赤字和外部依赖性增加。此外，工业化基础差也意味着非洲国家的产业结构单一，经济活动集中在少数几个行业或部门，缺乏多样性和韧性。这使得经济更容易受到内外部因素的影响，增加了经济波动和不稳定性的风险。

第二，国家治理能力不足难以保障安全稳定的发展环境。非洲国家爆发暴力冲突背后受多种因素推动，族群问题、资源争夺以及相对剥夺感等是根本动因，而国家治理能力的高低是保障社会安全稳定的重要一环。非洲普遍治理能力不足表现在政府机构的不完善、官僚腐败、法治不健全、社会服务不足以及政治制度的脆弱等方面。其中腐败是许多非洲国家面临的严重问题之一，导致资源的不公平分配、投资环境恶化以及社会不满情绪增加，不仅损害了政府的合法性和效率，还阻碍了经济发展和社会稳定。此外，殖民遗产和西方干涉下的非本土化政治制度并不健全，导致一系列副作用，表现为不正当政治竞争、选举舞弊和暴力冲突等问题，进一步使政治动荡、社会不稳定性加剧。

第三，非洲参与全球治理的自主性有限。2023年非盟加入二十国集团，意味着非洲在全球治理体系中的代表性和话语权进一步提升，非洲国家追求战略自主的政治诉求更加清晰和坚决，但其自主性是有限的。目前，非盟的和平安全行动仍高度依赖外部资金和力量的支持，尽管非盟已努力兑现25%的经费自给自足，但仍有高达75%的经费来自联合国、欧盟等外部行为体。受援助方自身偏好和利益考量的影响，在政策导向、机制建设以及决策行动等方面对非盟行动产生了全方位的影响。这为中非“一带一路”投资合作的稳定性增加了风险，同时限制了中非治理交流和深化互信的发展空间。

（二）对非投融资机制缺乏活力

非洲融资面临困境且债务问题日益严重，这反映传统单一的投融资模式下借贷国的效益转化有限。

首先，传统投融资模式资金汲取能力有限。非洲国家和地区需要大量资金来支持基础设施建设、社会福利项目、教育、医疗等方面的发展，但目前中国对非投融资面临较大缺口，传统政府主导的投融资项目无法满足全部需求。这是因为传统政府投融资模式往往缺乏创新性和灵活性，停留在固定的模式和方法上，无法充分满足项目的需求和市场的变化。例如政府主要依赖税收和债务等传统渠道来筹集资金，但这些渠道的资金规模有限，难以满足非洲日益增长的基础设施建设和公共服务需求。

其次，传统投融资合作可持续性较差。传统投融资项目往往受到官僚体制和管理不善的影响，决策效率低下，审批流程烦琐，项目推进缓慢，出现腐败、管理不规范等问题。此外，由于缺乏商业资本的进入，投资项目的盈利动机弱化，对当地商业化管理能力的培养不足，进而导致技术和知识无法有效地传承给当地人员，后续项目运营的效益低下、可持续性不足。项目完工后运营和效益转化路径瘫痪，造成停工停产进而导致收入减少或资产无法充分利用，投融资环境进一步恶化。

最后，传统投融资债务转化通道闭塞。大工程、大投入的传统投资开发模式极易造成主权债务加速累积甚至违约，在这种情况下便需要进行债务重组。然而，与个人和企业情况不同的是，主权国家债务偿还方式和转化路径狭窄，目前不存在可以出面促使债务人与其债权人解决偿债问题的主权国家破产法院，重组结果往往代价高昂。传统政府投融资缺乏市场运作下的债务避险和分流转化通道，非洲债务国依靠单一政府还债渠道很难做到提前预防和化解债务问题，导致主权信用评级降低。

（三）围绕非洲的地缘博弈加剧

面对百年未有之大变局，非洲成为各国在国际结构转型背景下新的地缘政治焦点。

一方面，非洲的国际地位日益重要。经济方面，非洲已深度融入全球供应链布局。非洲拥有丰富的自然资源和重要战略位置，在全球能源供应、粮食安全和海洋航运等方面扮演重要角色，这使得非洲成为全球供应链中的重要一环。此外，非洲地区拥有庞大的劳动力资源，这吸引了大量的制造业企业将生产基地转移到非洲地区，以降低生产成本并提高竞争力。话语权方面，非洲国家的代表性和影响力逐渐扩大。非洲作为发展中国家集团的一部分，在国际事务中的积极参与和国际合作日益增多，具体表现在对全球议题如气候变化、贸易、发展援助等领域的参与度增加。同时非洲国家的外交政策日益多元化，不再局限于传统的殖民国家，而是全面重视与各大国和地区的合作与交流，如与新兴经济体、亚洲国家以及其他发展中国家加强合作关系。

另一方面，紧张局势下围绕非洲地缘博弈加剧。目前局部地区安全风险升级，如俄乌、巴以冲突持续不断，朝鲜半岛的紧张局势仍然存在，南海地区的争端也时有发生。与此同时，世界上一些主要经济体之间存在贸易摩擦和经济纷争，这些地缘政治紧张局势给世界带来了不确定性和风险，各国神经紧绷、极度敏感。在此背景下，各国围绕非洲加快展开地缘争夺。政治战略上，世界范围内地缘政治格局正在发生重大变化，非洲地区作为联合国“票仓”有重要的战略地位，成为各大国重新调整地缘政治布局的重要一环。供应链安全上，非洲是全球最重要的战略性矿产资源来源地之一，各国加紧同非洲国家接触，在非洲开展矿产原材料供应链布局。数字规则上，非洲作为一个经济增长潜力和市场规模巨大的地区，大国争相在非洲强化推广数字规则标准。各大国通过与非洲国家签订贸易协定、提供投资和援助等方式，竞相加强与非洲国家的经济合作关系，争夺数字市场份额和资源，塑造非洲数字生态系统。

四、促进中非共建“一带一路”高质量发展的路径

尽管“一带一路”倡议推动了非洲的减贫和自主发展，但是也面临着诸多竞争和压力，因此需要创新思路，提升发展效率，有效管控分歧，共同建设互鉴、普惠、包容的“一带一路”。

（一）加强治国理政交流提升非洲自主发展能力

一方面，可以加强国家治理经验分享，提升非洲国家治理能力。在政治治理方面，中国全过程人民民主强调以民主集中制为基础，确保社会的短期和长期的稳定与发展，更适用于非洲等发展中国家现阶段的诉求，引发了更多的共鸣。因此应加大对非洲的治理能力培训，特别是加强基层治理的考察和座谈，充分分享治国理政经验，帮助非洲塑造责任制政府。在经济治理方面，中国应将改革开放以来，经济体制改革和营商环境改善的优势做法和经验教训理论化、系统化总结，结集为系列教材对非洲国家经济领域相关管理人员进行培训，鼓励其将适用政策工具在中非合作产业园区进行试点，并加强后期的监测和评估，以提升非洲国家的政策执行能力，从而为非洲优化营商环境、吸引更多国际资本参与共建“一带一路”。

另一方面，充分赋能区域合作，凝聚非洲发展诉求。在区域治理层面，以中非合作论坛为依托、以落实“全球安全倡议”“全球发展倡议”“全球文明倡议”为抓手，以共商、共建、共享为基础，在设计和落实发展举措的过程中，推动非洲国家之间的战略对接和融合，提升非洲大陆整体的凝聚力和一体化水平。在全球治理层面，以金砖机制为载体，吸纳更多的非洲国家加入，扩大代表性、包容性和影响力，凝聚共识，提升战略协同，高效采取行动。在数字经济、人工智能、新能源等新兴领域提升议程设置能力，将非洲发展中国家的发展诉求和理念嵌入到全球治理中，推动全球治理公平和公正，同时共同创建能够代表广大发展中国家利益的新型国际组织和治理架构，推动普惠共赢。

（二）提升资金使用效率扩大发展融资规模效应

第一，加大力度支持减贫和民生项目。针对赞比亚、马里等非洲最不发达国家，适当提升无偿援助的支持力度，支持建设供水、诊所、学校等“小而美”的民生项目，不仅可以迅速改善当地人民的生活水平，而且可以优化营商环境，吸引更多的国际资本注资非洲，扩大发展效应。针对安哥拉、尼日利亚等经济发展水平相对较高的国家，加大力度支持属地化职业教育，通过双边谈判推动当地政府在提供场地等配套设施的同时，鼓励中国企业积极参与设计提升用人需求的订单化培训，在此基础上将无偿援助最大限度地使用在师资聘用上，为提升就业技能、扩展知识转移作出更大助力。

第二，创新发展资金组合，精准设计对经济基础设施项目的收益和风险分担。公路、桥梁、港口等互联互通类基础设施资金缺口是制约非洲现代化发展的最重要瓶颈，也是中非共建“一带一路”的重点。鉴于此类项目投资规模巨大、回报周期长、贷款收回的不确定性风险高，应积极探索“公私伙伴关系”（PPP）模式，针对具体项目，分配好援助资金、开发性贷款与私人资金之间的收益风险分担比例，明确设定援助资金的退出机制。同时做好项目的可行性研究，严格审批流程，还要在贷款落地后及时追踪风险，提升资金管理的韧性。

第三，为民营企业投资非洲提供保障机制。非洲国家的市场风险较大，民营企业的承受能力有限。因此，要鼓励民营企业参与中非“一带一路”建设，就必须为民营企业提供资金引导和制度保障。一方面，支持民营企业申请中非发展基金等开发性金融产品，给予雇佣非洲当地员工的企业以配套资金鼓励，并与政府提供的境外技术培训、鲁班工坊等形成有机配合；另一方面，支持民营企业以PPP方式参与中国支持建设的经济基础项目的运营,并为其提供风险补偿机制。

（三）各方探讨管控分歧拓展合作空间

第一，继续拓展与欧洲企业的第三方市场合作。欧洲国家是非洲的前宗主国，具有长期的历史和文化优势。大部分非洲国家的高层精英对于欧洲文化仍然具有高度的认可和偏好。此外，对于“一带一路”建设的诸多行业，特别是基础设施领域仍旧采用了较多欧洲主导的标准与规范。同时，在港口等基础设施运营领域，欧洲企业也占据着绝对的优势。例如，占据非洲港口运营最大份额的企业分别是丹麦马士基集团和法国博洛雷集团，而运营直接影响港口的收益以及贷款的偿还，也恰恰是中国企业的短板。基于此，有必要推动中欧企业合作共建“一带一路”，搭建囊括利益共享、风险共担的投资合作平台，充分发挥各方的比较优势，共同应对非洲国家有可能出现的市场失灵风险。这样不仅可以降低中国企业单独面对的市场风险和交易成本，也可以在合作中提升中国企业自身的运营能力。

第二，积极探讨与美国的三方发展合作。当前美国已经将中国视为其在全球的主要竞争对手，不仅在国际舆论上恶意攻击与抹黑“一带一路”倡议、提出替代性方案，而且越来越明确要求非洲国家选边站队。尽管零和博弈和冷战思维充斥非洲大陆，中国仍需保持理性和冷静的态度审慎处理中美关系。在减贫和民生等领域，中国应积极开展与美国的对话，探讨三方发展合作的可能性，避免恶性竞争，为中美关系的大局搭建对话协调的渠道。为管控分歧、重建互信，中国可选择在赞比亚、加纳等目前面临更严峻发展挑战的国家，探讨与美国政府、企业以及私人基金会在农业、卫生等领域开展“小而美”的三方发展合作项目，为中美双方凝聚共识、增信释疑创造机遇，推动共建开放和包容的“一带一路”。

作者介绍

宋微，北京外国语大学国际关系学院教授、博士生导师

张永晴，北京外国语大学国际关系学院硕士研究生