世界 | 德国乡村振兴战略的发展经验及其启示

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作者：中国发展观察
作者：张延龙



乡村振兴战略最早起源于德国，其发展经验已经先后被复制到欧洲及以外的国家和地区（如日本、韩国），或者被借鉴成为内容更加丰富的乡村战略（如加拿大城市近郊复兴）。党的十九大提出的乡村振兴战略，也是继新农村建设战略后，党中央决策部署的在我国农村地区实施的一项具有时代意义的战略。古语有言：“采他山之石以攻玉，纳百家之长以厚己。”梳理和分析德国乡村振兴战略的内涵、内容体系及推进路径，既具有学术价值，也兼备实践意义。

德国乡村发展的两个阶段

德国的乡村发展可以划分为两个阶段，即低级阶段与高级阶段。第一阶段为20世纪50至60年代针对城市化问题提出的“乡村再发展”（Village Redevelopment）战略，其主要内容包括村落的集中整治、搬迁和再建。该阶段德国乡村发展战略提出的背景是，二战后期德国的农业发展，尤其是生物技术和机械化的普及，提高了农业产出效率，加之城市化进程加快，农业人口大幅减少，出现了大量空心村，村庄凋零问题较为严重。这一政策与我国“社会主义新农村建设”政策提出的背景较为相似，都是考虑了农村人口大幅减少所引起的村庄凋零而提出的、以提升村容村貌及构建现代化乡村服务功能为目的的乡村搬迁整治政策。第二阶段为20世纪70至90年代初，其间德国提出以提升乡村经济价值、生态价值和文化价值并举的“乡村更新”（Village Renewal）战略，即乡村振兴战略。该战略强调乡村面貌的独特性，避免简单复制城市发展经验，重视村庄规划和生态环境的整治，以实现乡村特色与自我更新。

德国乡村振兴战略的内涵

德国的乡村振兴战略是在20世纪50至60年代德国实施的“乡村再发展”战略基础上，以提高乡村生活质量和工作环境为主要目标，基于法律框架下大众参与的振兴规划，其以土地整治为核心，是围绕乡村基础建设、农业发展、人居环境、乡土文化等四方面内容进行的重大乡村战略调整长期方案，同时是在特定发展阶段对于乡村发展方向的再判断、功能的再定位。

（一）乡村发展方向的再定义

二战后，德国乡村人口分布逐渐从分散走向聚集，村庄由于现代化改造也逐步失去了原有的村貌、活力与吸引力，开始沦为城市的复制品，呈现出与城市同质化发展的趋势。由于人口聚集，乡村也出现了一些与“城市病”类似的问题，如交通堵塞、环境恶化、就业困难等，由此，乡村未来的发展方向成为德国乡村振兴战略的焦点。德国在乡村振兴战略中将乡村发展方向定为“本土化”（locality），即强调乡村振兴的目的既不是对乡村建筑以旧换新，也不是通过城市化使乡村发展成为小城市、成为城市的复制品，而是把乡村还原为最初一望而知的风貌。

（二）乡村功能的再定位

虽然“城市病”增加了城市居民对于乡村生活的向往，但是由于乡村基础设施和公共服务发展的相对滞后，乡村居民无法拥有与城市居民同等的生活条件。为此，德国在乡村振兴战略中将乡村功能升级定位为“城乡等值化”(Evenly Equality），即政府通过提高乡村公共产品和公共服务的供给使得乡村居民拥有不低于城市居民平均生活水平的条件，其效果是一方面留住热爱乡村生活的人们，另一方面则通过提供就业岗位，推动乡村的可持续发展。由此可见，德国的乡村振兴在某种意义上是通过独特的乡村方式提供城市基本公共设施和服务的改革。

德国乡村振兴战略的内容体系与推进路径

具体来看，乡村生活和工作环境的提升是德国乡村振兴战略的主要目标。这一目标内涵要求在贯彻“城乡等值化”和“乡土化”发展理念的同时，不仅要改善乡村居民的生活环境，而且要着眼于工作环境的提升，并在此基础上吸引和留住更多的农需人才。

振兴规划是德国乡村振兴战略有序实施的重要保障，也是乡村法治的本质表现。国际经验表明，但凡实施乡村振兴发展战略的国家，如美国、法国、日本和韩国，都会出台相应的法律，以法律的形式规定改革发展方向和基本内容。德国也不例外，涉及振兴规划的法律法规有《德国空间规划法》（Raumordnungsgesetz）、《土地整理法》（Flurbereinigungsgesetz）和《农业结构预规划》（Agrarstrukturelle Vorplannung）。这些法律法规为振兴规划提供了法律基础，成为德国乡村振兴战略实施的重要条件，同时产生了广泛影响。但德国有别于其他国家的一个鲜明特征在于实施了一项基于法律框架下的乡村居民参与制度。《土地整理法》规定，“乡村居民组成了乡村社区，他们是乡村振兴战略中的主体”。在德国乡村振兴战略中，乡村居民参与振兴规划主要基于两方面的考虑：首先，通过广泛的公众参与可以对乡村的本来面貌和文化特征给予充分描述，使乡村通过乡村振兴回归到原有的风貌；其次，通过广泛的公众参与可以对乡村生活方式进行充分描述，使乡村居民拥有不低于城市平均水平的生活条件。乡村居民参与的实施方式也使得德国乡村振兴战略呈现出本土化的自我更新的特点，表现为振兴规划的目标和内容在村与村之间各不相同，并依据村庄自身特点进行自我规划、自我更新。同时，为了保障乡村振兴规划的实施，德国还专门设立了乡村振兴机构，如乡村规划工作组，这一组织由乡村居民组成，负责与政府部门协商，制定振兴规划并付诸实施。

土地整治是德国乡村振兴战略的核心。土地是乡村功能实现的载体，要使乡村振兴实现其经济价值、生态价值和文化价值，需对土地进行整治和空间规划。推进策略主要着眼于两个方面：一是通过农地自由流转使其连片，提高农业机械化水平和农业规模化效应，进而减少农业从业人口，改变过去乡村对于农业的依赖状态，实现乡村发展的多样目的，如文化价值、生态价值；另一方面，通过对乡村土地的集中整治，逐步实现农业区、工业区、生活区和生态区的分离，提高各个功能区的内在价值，实现乡村的协调有序发展。

乡村基础建设、农业发展、人居环境整治和乡土文化建设四个方面是德国乡村振兴的主要内容，也是构建德国乡村振兴的民生基础、经济基础、环境基础和文化基础。具体而言，乡村基础建设的目的是让居民无论是在乡村还是城市都可以享有同等的生活条件，这不仅要求政府增加必要的公共基础设施，如学校、公路、医院等，还要增加基本公共服务，如教育、医疗、养老服务等。农业发展强调以农业发展为主导的乡村持续发展。在乡村战略的实施过程中，农业发展的主导性主要体现在两个方面:其一，农业在经济部门的占比逐步提高；其二，农业创业活跃。实现农业发展主导性的具体策略则为：首先，实现农业经营方式的根本转变，即从小规模农场升级为大农场经营方式，摆脱土地细碎化和产出效率低的客观约束，提高农业产值；其次，通过地方产品的品牌化，持续不断地推进农业创业。人居环境整治主要是把乡村生活和工作环境的提升作为乡村振兴战略的主要目标，使乡村居住环境和工作环境显著改善，减少废水、废气等污染，达到生活、生产与生态的动态平衡。乡土文化建设的目的是恢复原有的街道、公园、历史遗迹等，并对一些建筑和标志进行设计，突出乡村文化特征。

综合而言，德国的乡村振兴战略重视前规划，贯彻城乡等值理念，突出在法律和法规的不同层面下对乡村公共产品和公共服务进行有效供给。为了保障乡村振兴的有效实施，德国政府还专门设立了乡村振兴补充决策体系，组织和实施乡村振兴规划，进而形成了一套完整的乡村振兴推进路径框架（见图1）。



根据图1可知，德国乡村振兴战略的推进，从原有决策体系和补充决策体系的协作工作流程出发，建立了相关的乡村振兴机构，如乡村规划工作组、决策委员会和协调工作组，并且其法律框架围绕基础设施建设、农业发展、人居环境整治和乡村文化建设等四方面内容进行制定与实施。这表明，健全的乡村振兴组织机构、法律法规的约束与保障、广泛的大众参与，是德国乡村振兴顺利与持续发展的基础。

德国经验对我国实施乡村振兴战略的启示与借鉴

乡村振兴战略是工业化和城市化高速发展过后，以缩小城乡差距为目的的重要战略举措，许多国家通过自身的乡村振兴战略走向了乡村协调发展的道路。当前，我国乡村振兴战略的理论内涵、主要内容、推进路径框架等还处于初步构建阶段。为此，根据德国乡村振兴发展经验，对我国乡村振兴战略的构建和实施提出以下建议：

第一，明确乡村发展理念，突出其对于乡村振兴的全局指导作用。根据国际经验，但凡实施过乡村振兴战略的国家，都会首先明确和构建乡村发展理念，使乡村振兴战略的内容围绕这一理念展开，如德国“乡土化”和“城乡等值化”发展理念。构建我国乡村振兴的发展理念要准确把握我国乡村形态及变化趋势，其主要特点是乡村与乡村之间已经分化成为不同类型——传统村落、城中村、中心村，呈现出不同的发展方向，这决定了发展理念的构建应具有层次性。

第二，构建实施乡村振兴战略的法律框架，依法保障乡村规划、乡村建设和乡村管理等过程。构建原则可以借鉴德国经验，以发展理念为基础，在不同层面上构建法律保障体系，通过法律和法规的形式推进乡村振兴各个层面的分工与协作。根据德国经验，以《空间规划法》《农业结构预规划》《土地整理法》等法律为基础实施的乡村振兴战略，既给予了实施主体稳定的预期，又保证了实施过程的有序化。并且，这些法律法规对德国乡村发展的保障一直持续到今天。例如，德国至今仍然延续的《土地整理法》，对农地合并提供了法律基础和土地流转保障，而农地合并的稳步推进，则使得德国的农业经营模式发生了巨大转变，逐步实现了农业现代化，产生了经济的正反馈。

第三，突出以乡村居民参与为基础的乡村振兴规划，强调结合自身发展实际情况和发展目标来实现自我更新。对于乡村居民的参与方式，可以借鉴德国经验，在地方设立乡村规划工作组，以乡村居民作为参与主体，提出本地“乡村振兴”构想，由学者论证，与当地政府相关部门共同协商制定规划内容并付诸实施，同时充分体现乡村振兴规划在乡村振兴中的基础作用。

第四，要对未来农业经营发展道路有充分的认识，抓住乡村振兴的机遇，加快农业经营方式的转变，逐步实现农业现代化。从农业发展角度来看，德国的乡村振兴过程是德国小规模农场经济转型升级为大农场经济的过程。二战后期，德国农业遭受小规模农场经济的困扰，土地细碎化、产出效率低，特别是随着德国经济的快速发展，农业投入成本、市场交易成本等各类相关成本急剧上升，小规模农场已经无法通过任何方式获取利润。为帮助小规模农场向规模更大、收益更高的大农场模式转型，德国在乡村振兴战略中实施了农业经营模式转变的策略。德国先后通过了《农业法》和《土地整理法》，允许土地自由流转及土地合并整理，为农业经营方式的快速转变提供了法律基础和土地流转保障。如前所述，德国的土地合并至今仍在进行。据德国统计局的统计数据显示，截至2016年，通过持续不断的土地合并，德国农场数量已从2013年的285000个下降至275400个，三年间减少了9600个。

第五，借鉴德国空间和自然秩序构建经验，对乡村农业区、工业区、生活区和生态区的空间进行合理规划，实现我国乡村的可持续发展。空间和自然秩序的构建强调乡村的可持续发展应注重乡村内及乡村外各类资源的空间合理分布，在强调自然资源比例的同时，也强调其与经济、社会资源的比例结构，使其协同发展。在乡村战略的实施过程中，德国政府非常重视空间和自然秩序的构建，乡村振兴规划以《德国空间规划法》和《农业结构预规划》等法律法规为基础，通过合理的空间规划，逐步实现农业区、工业区、生活区和生态区的分离，平衡乡村经济、社会和生态发展，也明确了坚持基本农业和生态资源保护的原则，减少生态资源的浪费，这一经验值得借鉴。（参考文献略）

作者单位：中国社会科学院农村发展研究所

本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第19-20期合刊

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